6.3 项目合规性分析

6.3　项目合规性分析

项目要依法合规，必须取得相关手续，包括立项与报建审批。

6.3.1　项目立项与报建审批

政府对项目的立项管理有三种方式，审批、核准和备案。如何理解？通俗来说，审批制，就是政府可以批，也可以不批，非常灵活；核准制，就是符合规定的条件政府就核准，不符合就不核准，照章办事；备案制，是可以自主做，但是要让政府知晓项目情况。一般来说，新建项目由发改委进行审批、核准或备案，而工业项目的技术改造和改扩建，由工信部负责，有时候还涉及经信委。

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2004年以前，不管是政府投资项目，还是企业投资项目，都实行审批制。2004年，《国务院关于投资体制改革的决定》出台，按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。其中，政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准，其他项目改为备案制，项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等均由企业自主决策、自担风险，并依法办理环境保护、土地使用、资源利用、安全生产、城市规划等许可手续。

对于政府投资项目，采用直接投资和资本金注入方式的，需要审批项目建议书和可行性研究报告，特殊情况还需要审批开工报告；采用投资补助、转贷和贷款贴息方式的，只审批资金申请报告。要注意，立项批复和可研批复是实行审批制的政府投资项目审批过程的两个不同环节。实行审批制的项目，首先要审批项目建议书（立项），项目单位再依据项目建议书批复文件办理规划选址、用地预审、环评审批等手续，并委托有相应资质的工程咨询单位编制可行性研究报告，连同相关附件报项目审批部门审批可行性研究报告。

国务院于2016年11月30日公布《企业投资项目核准和备案管理条例》，于2016年12月20日公布《政府核准的投资项目目录（2016年本）》，对核准范围和权限做出规定。实行核准制的项目，不再审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计和开工报告，由项目单位直接向城乡规划、国土资源和环境保护等部门申请办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批等项目建设的相关前期手续。相关前期手续完成后，项目单位委托具备相应工程咨询资格的机构编制项目申请报告，然后向政府提交项目申请报告，政府主要从“外部性”条件方面进行核准。对于外商投资项目，政府还要从市场准入、资本项目管理等方面进行核准。核准制项目也有可行性研究报告，那是给投资人决策看的，无须政府审核。

简单来说，审批制只适用于政府投资项目；核准制则适用于企业不使用政府资金投资建设的重大项目和限制类项目；备案制适用于企业投资的其他项目，实际操作中主要是关注最新的《政府核准的投资项目目录》。新一届政府倡导简政放权，通过修订政府核准投资项目目录，取消和下放一批行政审批事项，释放改革红利，代表了投资体制改革的方向。从重视事前审批到注重事中事后监管，审批与监督、执法检查相分离，改革方向当然是好的，但也把责任丢给了市场，对银行来说，风险事实上变大了。重事前审批，差项目根本不会被立项，立项批复了，对银行来说至少有个确定性的东西；而重事后监管，已立项的项目也可能被撤销，不确定性大大增加了。

投资项目报建审批事项，是投资项目申请报告核准或者可行性研究报告批复之后、开工建设之前，由相关部门和单位依据法律法规对项目单位做出的行政审批事项。2016年5月19日，国务院印发《清理规范投资项目报建审批事项实施方案》，清理规范后的投资项目报建审批事项共42项。

拿到批准文件就合规了吗？不是，还要看做出决定的机关是否越权，是否违规。看证不唯证，这些证书取得过程是否合法？很多项目因为违规审批问题被叫停，形成烂尾工程，最后银行贷款出现风险，典型案例就是江苏铁本、内蒙古新丰电厂项目贷款。这里面涉及的很多风险已经超出了银行的掌控能力，实务中需要多看一些审计署的报告。常见的违规审批包括 [1]：

（1）项目拆分方式规避审批，将一个项目总投资超过地方审批权的大项目拆分后进行审批。

（2）分期建设或增资方式规避审批，以增资扩股形式，分次批复项目，实现最终投资总额增加。

（3）批小建大方式规避审批，实际项目规模超过批复的项目规模。

（4）非法批地。例如：违反土地利用总体规划和年度计划审批建设用地；违反审批权限和程序规定，以签订征地协议、供地协议、拆分审批等形式，擅自批准农用地转用和土地征收；将未办理审批手续的土地直接转为国有建设用地。

6.3.2　以房地产开发为例

最常见的项目贷款就是房地产开发贷款，所以我们以房地产开发项目为例，来介绍一个项目的流程和涉及的报批事项。房地产开发包括：选址、立项、取得土地、规划设计、开工建设、竣工验收。其中细节很多，银行不可能全面掌握，主要是通过五证来判断其流程合法合规性，主要包括建设用地规划许可证、国有土地使用证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证和商品房销售（预售）许可证。

6.3.2.1　建设用地规划许可证与国有土地使用证

房地产开发，必须取得土地才能进行。根据《城市房地产管理法》的规定，房地产开发用地一级市场取得方式有两种：出让和划拨。通过出让方式取得使用权的法律凭证是国有土地使用权证，通过划拨取得土地使用权的凭证是建设用地批准书或划拨决定书。国土部门没有权力核定土地用途的，要根据规划部门核定的用途来填写。

一个城市的商业用地、住宅用地、公园用地、道路广场用地需要全盘规划，“先规划、后批地”“先规划、后立项”。建设用地规划许可证就是核定土地用途及用地界线的法律依据，没有此证就属非法用地。“地块规划设计条件”规定了地块面积、土地使用性质、容积率、建筑密度、建筑高度、停车泊位、主要出入口、绿地比例、须配置的公共设施、工程设施、建筑界线、开发期限等。同地段、同使用性质的土地，规划条件越好，土地的价值越高。然后国土部门依据规划部门核定的土地功能及土地使用强度，计算出土地出让金，在土地证上载明土地用途及年限。国有土地使用证由国土部门颁发，是土地权属证明，该证主要载明土地使用者名称、土地坐落、用途、土地使用面积、使用年限和“四至”范围。

以某宗土地为例：土地面积为10000平方米，容积率为3，建筑密度≤30%，绿地率≥30%，建筑高度≤80米。经过拍卖，最后成交价为3亿元。容积率为3，即开发商可以修10000×3=30000（平方米）的房子，即总建筑面积为30000平方米。建筑密度≤30%，10000×30%=3000（平方米），即开发商可以在上面修房子的土地只有3000平方米，其余要留作道路、绿地、广场、停车场、消防通道等。那怎么办呢？只能向空间拓展，修更高楼层，30000/3000=10（层）。当然，楼层、建筑密度会影响住房的舒适度，进而影响销售价格。在建筑密度不变的情况下，增加容积率，只能增加楼层了。在容积率不变的情况下，开发商也可以通过增加楼层的方式来进一步降低建筑密度，但是楼层不能无限增加，在一定区间增加楼层可以摊薄每平方建筑成本（单方成本），随着楼层的不断增加，建筑成本和施工难度也会变化，单方成本也会增加。从成本来看，楼面地价=3亿元/（10000×3）=10000元/平方米，楼面地价和单方成本是最终房价的重要组成部分。

实务中有很多开发商拍下土地以后，发现做不出来利润，就会到规划部门改规划，如增加容积率、建筑高度等。规划是可以修改的，这对银行债权影响非常大。有时候政府为提升城市形象和市政建设需要调整规划条件，既有可能将原有工业用地性质调整为商业用地性质，也有可能将商业用地性质调整为商住用地性质，还有可能控制建筑高度、调低容积率。土地使用权人改变用地性质，提升了土地价值，要补缴出让金，而降低容积率，减少了可修建房屋，会带来损失，政府会以各种方式补偿。一是用现金方式补偿给土地使用权人，二是土地使用权人如果不止一宗土地，国土部门有可能将甲宗土地上少修的房屋面积增加到乙宗土地上进行等额补偿。通常情况下这两种补偿国土部门只与土地使用权人协商，而忽略了与他项权利人（即银行）协商，就会导致被抵押的土地实际价值缩水或悬空，当贷款出现风险，处置土地就很有可能无法足额偿还贷款本息。有时候规划部门会在颁发的规划文件上注明备注条件，例如要求土地使用权人开发利用时退多少米，要求土地使用权人开发利用时必须将紧临的几户房屋进行拆迁纳入统一规划等。这些附加条件也会降低土地价值，银行在信贷调查时候应予以关注，从而避免将来造成抵押物处置困难。

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对于一些大型房地产项目的抵押，信贷人员要进一步到建设、规划、测绘部门获取信息：了解房地产项目所在区域的总体规划，标的房地产是否违反建筑物的规划用途的情形，规划涉及方面很多，如水源、景区、防洪、消防、机场管制、港口码头建设、高压线限高、地质条件、军事禁区、水电供应、道路交通、文物保护等；房产所在区域有规划调整，房产往往无法办理过户手续；要留意近期政府主管部门有没有出具如《会议纪要》《批示》《函》等限制或支持该房产的改造和建设的文件等。

6.3.2.2　建筑工程规划许可证

建设工程规划许可证由城市规划主管部门依法核发，是建设工程符合城市规划要求的法律凭证，没有此证的工程建筑是违章建筑。建设工程规划许可证记载内容包括：证书的编号、证书的办理机构及办理日期、工程建设单位、工程位置、建设规模以及名称，然后是附件设计图。

办理建设工程规划许可证必须提交设计方案、设计图样、相关单位的审核和批复意见、关于土地使用的同意书和建筑施工的整体预算等。“相关单位”包括很多部门，要符合各个专业部门（住宅建设管理、规划、消防、交通、环保、节能、劳动保护、排水、卫生防疫、抗震、民防）的规范要求。设计图样主要包括总平面图和单体建筑设计方案。总平面图，比如一个小区的建筑物如何布置，每栋单体建筑有多高，各栋单体建筑之间间距是多少，道路怎么安排，是否符合消防规范等。单体建筑如小区里面的一栋楼就是一个单体。单体建筑的设计，包括该单体的建筑图、结构图、给水排水、采暖及通风、电气设计等方面。

在领取建设工程规划许可证之后，说明项目的工程规划已经获得认可，接下来就进入工程施工准备阶段。实务中，在项目获得国有土地使用权证、建设用地规划许可证、普通商品住宅固定资产投资项目备案，编制完毕总平面图、建设工程设计方案后，就可以进行项目贷款预审批了，待四证齐全后办理出款手续。

6.3.2.3　建筑工程施工许可证

建筑工程施工许可证是建设单位进行工程施工的法律凭证，无此证就属违法施工。

办理施工许可证前，涉及房地产项目临时用水用电用地审核、项目招标备案、项目质量安全报监与开工计划审批、项目文物钻探与放线验线等环节。工程施工招标虽然是房地产开发企业内部工作，但是必须到相关部门进行备案，接受监督。质量报监主要是针对建筑工程质量的监督，安全报监目的是加强施工中的安全管理，确定安全施工负责人。开工计划审批是把项目的计划报送发改部门进行审批，从而使项目的投资建设得到监控。文物钻探是为了确保地下没有文物。当所有开工准备工作做好以后，就可以请规划院测绘队进行放线与验收。最后，到建委申领建筑工程施工许可证，只有获得了施工许可证后，才能动工建设。

施工许可证非常关键，拿到施工许可证基本上“四证齐全”了，就可以向银行申请放款了。

6.3.2.4　商品房销售（预售）许可证

商品房销售（预售）许可证是房地产管理部门允许房地产开发企业销售商品房的批准性文件。预售就是将正在建设的房屋（期房）预先出售给购买人，预售许可证的获得条件在《城市房地产管理法》中有明确，但是一些城市为了保障购房者利益，提高了申领条件，例如高层（七层以上）建筑结构完成2/3，低层建筑结构封顶。要注意区别的是：在建工程抵押的条件是已经建成的部分才可以办理抵押；银行办理按揭的条件是，无论层数高低，全部封顶才能放贷。央行、银监会《关于加强商业性房地产信贷管理的通知》（银发〔2007〕359号）还规定：“利用贷款购买的商业用房应为已竣工验收的房屋”，实务中是以建设工程竣工验收备案证书作为竣工验收的标准。

房地产项目竣工后，要组织相关部门进行验收，包括消防、民防、卫生、环保、规划、交通、园林、防雷等专业部门验收和综合验收。验收通过后，要进行竣工备案，证明项目已经竣工，然后就是交付购房人、产权证办理等。产权证，包括大产权和小产权。大产权是房屋所有权初始登记而获得，即开发商在商品房建成后办理的整体房地产权属初始登记，这时的房地产产权归开发商；小产权是购房者在购房后办理的房地产权属登记（通常是开发商代办），产权归购房者个人所有，即大产权分割成小产权。

[1] 引自：“恶意规避项目审监和用地审批的手法”， http://www.dffyw.com/blog/a/wood/1669.html。