为了解释美国的全球创新政策，我强调了特定利益集团的游说和政治斗争。这些团体在政治上的力量饱受诟病。事实上，学者已经强调了特殊利益的运作在世界主要大国的兴衰中发挥的作用。例如，曼瑟尔·奥尔森（Mancur Olson）所著的《国家的兴衰》（The Rise and Decline of Nations）一书提出了著名的假设，稳定的民主国家最终屈服于“制度硬化”（institutional sclerosis），其中特殊利益的积累使政策制定偏离“国家”利益且不利于经济增长。[17]实际上，故事不太可能如此简单。利益集团在民主中履行多种职能，包括向决策者提供信息——即使这些信息是利己的。一些学者强调，关键问题是某个国家的既得利益群体是否会抑制技术变革并扼杀创新，而不是看这些利益群体是否占多数。[18]在全球化世界中，我要补充一点，我们必须思考既得利益群体和国家政策如何影响其他国家的发展。或者借用吉尔平所说的，我们必须思考既得利益群体如何影响“创造性”的传播。在这种背景下，本书中介绍的利益集团斗争以及由此产生的政策，是否进一步缩小了美国与中国和印度等新兴大国之间的差距？
本书篇幅有限，无法明确回答如此广泛而复杂的问题。但是，总结出一些宽泛的观察评论是有可能的。从保持创新领导力的角度来看，美国对于外国学生保持稳定的开放政策总体上是发挥了美国的优势。正如第1章所介绍的，从美国大学获得科技与工程领域博士学位的中国和印度学生传统上可能在毕业后至少留在美国五年。[19]这使得近几十年来，在美国大学获得科学与工程专业博士学位的外国学生的比例有了明显上升，2013年，这一比例达到42%。即便如此，我们也不应该认为美国在将来也会保持相当大的吸引力。正如第1章所介绍的，随着时间的推移，中国和印度学生留美的比例逐渐下降。特别是中国，中国政府仍不断吸引最聪明的学生归国，中国学生回国的人数已经大幅增加了。例如，北京大学化学系中有加州理工学院、哥伦比亚大学、哈佛大学、麻省理工学院、加州大学伯克利分校、芝加哥大学和宾夕法尼亚大学等美国顶级大学的毕业生。如果中国对学术侨民的相对吸引力继续增加，那么外国学生项目对美国未来的技术领导力产生的影响更加难以确定。
这使得我们开始思考技术移民的问题。在这个领域，有明确的证据表明美国政治体制存在功能失调的问题。简而言之，阻碍美国改革其技术移民制度的政治活动，无论是通过有针对性的法案还是全面立法都损害了美国在争夺科技与工程领域高技能人才的能力。作为一种客工计划，正如它的创造者之一所说的那样，H-1B签证“不是美国最有效的欢迎人才的方式”。[20]甚至一些主张扩大该计划的人也承认该计划有严重的问题，包括用有害的方式限制劳工流动。[21]与此同时，批评者指出了更多的问题。[22]然而，更严重的是美国政府未能改革EB签证计划。作为一种永久移民的方式，EB签证计划是美国吸引优秀人才的强大工具。然而，针对每个国家的限额以及已经形成的大量积压工作，特别是来自中国和印度的申请的积压，可能会使很多优秀的人才在是否留在美国的问题上多年来一直举棋不定。事实上，对一些申请人来说，已经无法估计他们需要等待多长时间才能获得签证，甚至是否会获得签证。[23]在某些时候，优秀的人才可能会认为他们在其他地方有更好的选择。正如第3章所介绍的，未能解决这一问题，是21世纪围绕美国移民改革的利益集团政治斗争的直接结果。
美国对离岸外包采取的相对开放的做法更难以评估。大多数美国企业的研发支出仍然发生在美国，而大多数美国海外研发支出都发生在欧洲而不是亚洲。[24]尽管美国公司在中国和印度的研发活动正在增加，但是它对这些国家当地创新能力的影响仍然很难评估。最近的研究表明，随着时间推移，外国跨国公司在中国的研发工作更加富有成效。[25]但是，这种发展对中国企业有多大帮助或伤害尚不清楚。一项针对中国企业的研究发现，外国研发活动的增加实际上对这些企业的技术变革产生了消极影响。[26]然而，其他研究提供了更多的积极评估。[27]外国研发对印度产生的影响也难以衡量。2010年发表的一项研究发现，寻求创造新技术的外国研发对国内企业产生了积极影响，而将现有技术用于当地市场则产生了负面影响。[28]值得关注的是，随着外国公司在印度研发活动的增加，情况是否仍然如此？现在是否可以在中国看到同样的效果？简而言之，外国研发在中国和印度的整体影响仍不明朗。
展望未来，全球研发对中国和印度的影响仍有很大的变数。这肯定取决于中国和印度在未来几年所采取的经济改革方式。正如我在其他地方所提到的，这可能会增强或限制中国和印度公司从全球研发中获利的能力。[29]但这也取决于美国政府和美国公司所采取的方法。以往的研究表明，旨在限制美国公司海外投资的法案不太可能在国会通过。更有成效的方法需要公共和私营部门之间加强合作，以保护跨国网络中的知识产权。这样的工作已经在进行，但仍然任重道远。2007年，美国商务部的两位重要官员表示，美国政府需要新的思路来实施出口管制，他们建议公司应该根据特定技术和预期的终端用户，思考指定根据具体情况制订有针对性的风险缓解计划以供政府考虑。[30]问题的关键不是要建立一个新的出口管制制度，而是要帮助公司更好地掌控其长期的脆弱性，同时解决21世纪所面临的日益复杂的技术控制问题。[31]虽然这种定制化的讨论尚未普及，但是已经有少数公司与美国政府就其在中国的运营问题进行了此类对话。[32]来日方长，这种合作方式可能面临其自身的挑战，但是与限制海外研发相比，这种方式更有可能成功。[33]
总之，各种依据纷乱繁多。美国的全球创新方法在某些方面存在功能失调的迹象，在其他方面却没有。美国政策的影响难以评估，并可能在未来发生改变。实际上，这种评估非常简短并且是暂时性的，显然需要更多的研究。但是，我们不应该就此得出结论，美国技术移民政策中的问题代表了美国无法逃脱的奥尔森式“硬化”形式。自19世纪以来，包括企业、工会和反移民团体在内的各大利益集团一直为美国的移民政策而争论不休，而且随着时间的推移，美国的政策发生了大幅度的变化。[34]此外，不同群体，特别是公民团体的力量会随着大众对于特定目标的热情不断起伏而盛衰不定。考虑到这一点，接下来讨论美国全球创新政策的未来。