美国对于OFDI的开放传统由来已久，这种开放性取决于几大不同的支柱。第一大支柱是税收政策。20世纪上半叶，税收抵免和税收延期成为美国应对OFDI政策的重要组成部分。[3]税收抵免指的是允许向外国政府缴纳的税款抵扣在美国缴纳的公司税款。税收延期指的是允许针对国外收入缴纳的税款延迟到收入收回本国后缴纳。延期的理由是，这使得美国公司能够在低税收国家与当地的竞争对手竞争。然而，批评者指责美国公司使用延期支付降低其有效税率，而且延期支付会鼓励美国公司在国外而不是在国内扩张。[4]这些税收规定与领先的美国科技公司的全球业务密切相关。包括苹果、戴尔、惠普、IBM和微软在内的公司被称为其中的“主要例子”，它们在国外享有高额的利润和很低的有效税率。[5]
第二大支柱是贸易政策。几十年来，随着全球创新和生产网络的兴起，美国OFDI政策的另一个关键方面是其对国外生产的商品和服务的开放性。美国对ICT行业的开放尤其体现在支持世界贸易组织下的《信息技术协定》，包括近年来针对该协定扩展的内容。[6]贸易开放对OFDI来讲至关重要，因为美国公司有时依赖外国子公司和更广泛的国际网络来为美国市场生产，特别是在ICT领域。基于这个原因，工会不仅关注国际税收政策，还关注与贸易有关的措施，并将其作为打击离岸外包的手段。[7]
第三大支柱是美国的出口管制，特别是那些处于军民两用领域的管制。美国的《商业管制清单》列出了十类军民两用的技术，包括电子、计算机、电信和信息安全，在不同的国家，这些技术受到不同程度的管控。即便如此，20世纪90年代以来，包括高性能计算机和半导体在内的ICT关键领域的管控已经逐步实现自由化。[8]在其他领域，例如软件开发和云计算，很少有管控措施。该系统也越来越关注受控技术的最终用途，可以允许民用，而军用可能受到限制。因此，除少数例外情况外，目前美国的管控措施并不是制约ICT研发全球化的主要因素。[9]正如一位知识渊博的IBM高管在中国所观察到的，在公司决定是否进行国内研发的时候，有些情况下出口管制仍然是“相关因素”，但通常情况下并不是“首要因素”，[10]更重要的考虑因素包括当地人才的可用性和知识产权的安全性。其他公司，例如谷歌，选择不为美国军方开发产品，而是专注于民用从而避免了对新技术的控制。[11]
简而言之，美国针对国际税收、贸易和出口管制的政策普遍支持OFDI，特别是对外国研发的发展。这种开放性继而使得美国跨国公司在过去几十年中扩大了其在国外的研发活动。正如第1章所介绍的，2013年，美国公司通过其海外子公司在海外进行研发的投入超过490亿美元。尽管大部分（61%）的支出是针对欧洲的，但在中国和印度的支出份额正在增长。事实上，在中印两国进行投资研发的美国ICT公司名单现在看起来像是美国顶级高科技公司的集合，包括苹果、思科、戴尔、谷歌、惠普、IBM、英特尔、微软、甲骨文及高通等。事实上，美国企业已成为在中印进行研发的主要外国投资者之一。在中国，美国和日本是两大主要的外国投资者，但美日之间的差距却很大：2005—2013年，美国公司在中国的研发投入是日本公司的2.7倍。[12]美国公司在印度的投资也大幅度领先。根据最新获得的数据，2003—2009年，在印度进行研发投资的外国企业中，美国所占的份额为53%，遥遥领先于其他国家，而德国在印度的投资比例为8%，位居第二。[13]
20世纪70年代以来，虽然美国一直对OFDI存在担忧，但是在21世纪初，出现了对于服务性工作及研发的转移的担忧。2002年11月，弗雷斯特研究公司发布的一份报告预测，截至2015年，美国将有330万个服务性工作岗位转移到海外。该报告补充道，ICT行业将“引领早期的外流”。[14]这份报告引发了关于美国技术竞争力前景的恐慌，特别是针对中国和印度。正如英特尔首席执行官所说：“世界结构发生变化……美国不再只关注高科技白领工作。”[15]有些人担心海外建厂的危险，还有人谴责离岸外包。正如一些评论员指出的那样，两者是截然不同的现象：海外建厂指的是公司将业务转移到其海外子公司，而离岸外包则指的是将业务职能外包给海外地区的外国公司。[16]无论使用何种措辞，这种恐慌都是真实的。2004年3月，盖洛普民意调查显示，61%的美国人担心自己、亲戚和朋友可能因为雇主将工作机会转移到海外而失业。同样的民意调查显示，58%的美国人表示，在决定投票支持谁当总统时，这个问题“非常重要”。[17]
有些人担心海外建厂会对美国如何定位自己与中国和印度的关系造成影响。例如，2004年5月参议员约瑟夫·利伯曼（Joseph Lieberman）办公室发布的一份报告认为，在高科技领域，美国“输给了”这两个国家：
基础设施、劳动力、资本、技术和信息的外包不仅不利于我们的劳动力，也威胁着我们的知识经济支柱。中国和印度等新兴国家已经意识到技术领先会带来经济的繁荣。中印两国的政府致力于通过产业政策、补贴和商业激励措施吸引商业投资、技术转让和知识流入。[18]
该报告进一步指出：“中国和印度庞大的人口规模及其较低的生活成本意味着他们的低工资将在未来很长一段时间内给美国的劳动力带来压力。”[19]从那以后，关于离岸外包对美国竞争地位的影响的担忧持续存在。正如一位著名评论员在2016年6月所观察到的：“虽然离岸外包业务最初意味着失业，但是随着时间的推移，它会导致更多资产（包括研发能力）的流失，从长远来看，这将削弱我们的竞争力。”[20]
面对这些问题，政府开始宣扬离岸外包的潜在好处。2004年，经济顾问委员会主席格雷戈里·曼昆（Gregory Mankiw）称离岸外包是“经济学家所谈论的贸易收益的最新表现”，因此是件“好事”。[21]虽然曼昆的言论极具争议性，但是即使是艾伦·布林德（Alan Blinder）这种强调破坏可能性的经济学家也不支持为离岸外包设置障碍的想法。[22]一些人认为，美国可以从服务贸易中获益，并且应该寻求开放这种贸易的可能性，而不是阻止它。[23]其他人认为，在海外更加活跃的美国跨国公司在美国也要更加活跃，无论是专注于就业、销售、资本支出还是研发。[24]甚至是像IEEE-USA这样一些批评海外建厂的机构所指出的，试图做太多限制它的行为是很危险的。“离岸外包是一个很复杂的问题，”IEEE-USA主席约翰·斯特德曼（John Steadman）在2004年3月表示，“很明显，在某些领域，如果禁止任何级别的离岸外包，公司就可以‘弃牌’。”[25]
面对这场复杂而持久的辩论，美国的政策基本上仍然对离岸外包开放。这并不是因为缺乏关于如何限制它的想法：自21世纪初以来，联邦和州一级都有各种各样的建议来限制离岸外包。然而，其中很少有成为法律的。例如，2004年1月，国会通过立法限制了该财年联邦合同工作的外包，但是一项使该条款永久化的提案后来被否决了。自2010年以来，国会还考虑了几项限制离岸外包的法案，但没有一项成为法律，只有一个例外。许多州政府也考虑过限制离岸外包的措施，但大多数措施也被否决了。
现在让我们转向美国对离岸外包保持开放背后的政治因素。