美国对外国学生的持续开放不仅仅是出于政府的自愿，还反映了HTC为维持开放系统所做出的积极努力，同时也是因为缺乏有组织的反对势力。事实上，HTC（尤其是学术界）对国外学生的涌入产生了浓厚的兴趣。对于许多美国大学来说，外国学生已成为重要的收入来源。事实上，美国教育的国际收入从1999年的130亿美元增长到2015年的近360亿美元。[17]这一收入在2008年之后变得尤为重要，因为当时美国经济下滑导致许多公立大学的资金被削减。如前所述，科学与工程领域的外国学生也是许多美国研究型大学受过良好教育的劳动力的重要来源。科技公司也对来自国外的科学与工程领域学生的涌入产生了浓厚的兴趣。正如第3章所介绍的，外国学生可以在毕业后通过OPT在有限的时间内到美国工作，之后可以获得H-1B这样的工作签证。有些公司甚至在学生还未毕业的时候就与科学或工程领域有前途的外籍学生建立联系，希望在毕业后雇用这些学生。[18]
尽管HTC的企业和学术机构都对国际学生感兴趣，但学术部门通常会在这个问题上进行游说。虽然外国学生是大学的首要关注点，但却是科技公司的次要问题。因此，正如一位高等教育代表所说，企业倾向于在游说外国学生上“搭便车”，这使得企业游说者可以将资源集中用于其他问题。[19]正如第2章所述，大学的利益传统上已经被在华盛顿的一系列集团所代表。最为突出的是“六巨头”：美国社区学院协会、美国州立大学协会、ACE、AAU、APLU及全国独立学院与大学协会。ACE为伞式组织，组织华盛顿高等教育秘书处的会议，华盛顿高等教育秘书处成员包括约50个与高等教育相关的团体。同时，全国外国学生事务协会代表国际教育专业人士提供建议，COGR（政府关系委员会）代表研究型大学、医疗中心和研究机构提供建议，联邦政府每年至少资助其1 500万美元进行研究。主要研究型大学通常还在华盛顿设有办事处，并开展自己的游说活动。
避开禁令虽然美国大学对国际学生的涌入产生了浓厚的兴趣，但在20世纪90年代，“六巨头”对待此事则相对平静。正如两位学者在1998年所说的，美国高等教育尚未“在美国政府代表推动国际项目和学术交流的倡议之前，成为一个组织良好的倡导者”。[20] 1996年，当富布赖特项目（the Fulbright Program）的资金被削减时，美国学术界没有大肆宣传。[21]同年，当国会通过立法为国际学生建立监督系统时，全国外国学生事务协会领导了针对新系统的反对活动。[22]相比之下，更加大型的高等教育机构要么起到支持作用，要么并不参与其中。[23]
2001年“9·11”事件对美国的外国学生的准入政策产生了重大影响，也极大地影响了高等教育机构的活动。19名基地组织劫机者中有18人是以旅游和商业签证进入美国的。[24]其中一个人哈尼·汉朱尔（Hani Hanjour）以F-1学生签证的身份进入美国学习英语，但从未上课，也从未有过失踪的报告。此外，另外两名劫机者将他们的签证成功地转换为职校学生身份。[25]袭击事件之后，暴露出来的这些问题导致移民政策明显变得更为严格，学生签证是一个特别令人担忧的问题。正如《华盛顿邮报》2001年10月所报道的：“近期发生的恐怖袭击事件彻底改变了移民问题的辩论，取代了特赦议程，提出了重新规范美国边境的建议，严格限制了学生签证，增加了对美国境内外国人的追踪。”[26] ACE副主席特里·哈特尔（Terry Hartle）后来说道：“一切都在争夺中。”[27]
尽管如此，未来几年内，HTC在维持国际学生流动方面取得了巨大成功，尤其是因为它几乎没有遭到有组织的反对。它面临的第一个挑战特别严重：临时禁止所有外国学生准入。2001年9月27日，参议员戴安娜·范斯坦（Dianne Feinstein）提议暂停学生签证6个月，以便美国移民与归化局有充足的时间解决该系统存在的问题。[28]范斯坦的建议并不是最严苛的：众议院提出了更长的暂停时间。但是范斯坦的建议特别重要，因为她是参议院司法委员会技术、恐怖主义和政府信息小组的主席。范斯坦还呼吁建立基金，建立跟踪学生的电子系统、建立新的入学程序、提高入境口岸的安全性并采取其他措施。高等教育官员“非常认真地”采取了所提出的暂停计划，他们认为这些措施会在新的政治环境中被实施。[29]
正如《波士顿环球报》援引的一位高等教育官员的话，这些措施所造成的结果是一轮“激烈的游说”。[30] 10月2日，为了对范斯坦的提议做出回应，ACE主席大卫·沃德（David Ward）给参议院司法委员会写了一封信，由29家高等教育机构联合签署。[31]这封信“强烈反对暂停计划”，认为这项禁令“不符合国家的战略或经济利益”，并且“在知识素养、善意和失去的经济活动方面对美国造成的损失将是巨大的”。它还认为由于学生签证仅占总体签证的2%，因此此项禁令的效果不佳。这封信进一步指出，要消除这种禁令，即使是很短期的禁令所造成的损害也需要“数十年”来修复。这封信所提到的要点成为范斯坦和高等教育官员之间的会议重点，这些官员包括来自范斯坦所在的加州的公立和私立大学代表。[32]
作为回应，范斯坦的提议很快就被搁置了。10月5日，在与大学领导层会面后不久，范斯坦说暂停“可能没有必要”。[33]她的新闻秘书说，与高等教育代表对话后，范斯坦已经决定“退缩”。[34]范斯坦之所以这样做，是因为她理解大学将支持为外国学生引入监控系统。正如其办公室所做出的解释：“如果我们能够就学生签证申报要求得到学校的合作，那么暂停就没有必要。”[35]但是，ACE从未反对过建立学生监督系统。[36]相反，理事会已经针对如何资助这种系统的发展表达了担忧。范斯坦为实现此目标提出了全额联邦资金——ACE和其他协会对此表达了“强有力的支持”。[37]新闻报道将此次提出的暂停计划的撤销称为高等教育界的“重大胜利”。[38]
这次胜利并不令人惊讶。简单地说，这样的反对意见微乎其微。最明显的反对派来自反移民组织——FAIR。如第3章所述，FAIR的势力相对较小，调动基层对抗的效果较差。10月24日，也就是范斯坦退出2周以后——FAIR主席丹尼尔·斯坦（Daniel Stein）出现在美国有线电视新闻网（CNN）的一档时事辩论节目Crossfire（“交叉火力”）中，称其反对现在的既成事实。[39]但是，FAIR不仅行动过晚，而且在反对派中也显得势单力薄，没有进行任何基层运动来对范斯坦施压。[40]
实际上，FAIR很少得到其他团体的支持。特别需要注意的是，“9·11”事件发生后，国内学生团体更关注学生自由而不是外国学生涌入所带来的竞争。例如，在2001年10月底的一次采访中，美国学生协会的立法主任对“针对国际学生的怀疑”表示担忧，并且指责学生的隐私“明显受到损害”。[41] FAIR也没有得到其他反移民组织的支持。2002年，反移民智库移民研究中心的马克·克里科良（Mark Krikorian）针对这一情况进行了总结：“实际上，我们对外国学生并没有做太多的事情……我认为，在对整个移民政策的考察中，一个很大的漏洞实际是几乎没有人关注过外国学生。”[42]
HTC在反对暂停学生签证的过程中并没有面临严重的反对意见。多年以后，据ACE高层回忆，并没有其他有组织团体的反对。[43]
建立可行的系统“9·11事件”之后还有更多的挑战。虽然没有暂停学生签证的计划，但政府部门在对待外国学生的方式上更加谨慎，学生和学术访问者的签证发放更加困难。作为回应，HTC与政府部门和国会进行接洽以解决其担忧。虽然打击暂停令会对国会施加压力，但是HTC现在发现自己正在与政府部门就如何确保国家安全进行对话。如第2章所述，这超出了本书研究的理论范围。即便如此，我还是在这里探讨一下HTC的相对有效性，尤其是在无其他群体反对的情况下。
“9·11”事件之后，政府部门的担忧表现在多个方面。F-1签证的拒绝率从2000年的20%上升到2002年的27%，并且在2003年保持在25%以上。[44]中国和印度的F-1签证和J-1签证申请的拒绝率特别高，2003年中国达到42%，印度达到43%。[45]一些被拒签的中国学生在美国驻北京大使馆外举行抗议活动。[46]一般来说，申请经常被推迟会导致学生的学习很晚开始或完全错过他们的课程，回国的学生在重新进入本国的过程中经常会遇到挑战。学术机构发现很难预测哪些申请需要更多时间，这使由于签证造成的延误难以管理。[47]严格执行现有的规则也为外国学生抵达美国后带来了新的挑战。[48]加之美国经济疲软和来自其他国家学生的竞争加剧，这种挑战打破了美国的海外研究领先地位。[49]实际上，2001—2004年，F-1签证的申请数量下降了近10万。2004年，用于研究生学习的签证申请数下降了28%，2005年又下降了5%，中国学生和印度学生的申请签证数量下降得尤为显著。[50]工程类研究生项目受到严重影响，因为这些课程严重依赖来自中国和印度的学生。[51]
这些挑战引起了大学和科技公司的极大关注。2003年底，耶鲁大学校长理查德·莱文（Richard Levin）表示，消除学生签证的障碍已成为华盛顿及美国大学的头等要事。[52]科技公司担心美国大学科学与工程领域外国学生数量减少会限制它们获得更多优秀的外国人才。2002年11月，一位跨国高科技公司的主管对《远东经济评论》说道：“我们担心这可能会损害未来几年工程硕士和博士的培养。”[53] ITAA主席哈里斯·米勒当年早些时候告诉美国有线电视新闻网：“这可能会对行业产生严重的影响，（美国的）数学和科学研究生项目中，有一半学生来自国外。当一家公司正在寻找最优秀和最聪明的人，特别是拥有学士学位、硕士学位和博士学位的人时，很多候选人也都来自国外。”[54]
尽管高等教育机构和科技企业面临着共同的问题，但是高等教育显然冲锋在前，带头应对这一挑战，这不仅是因为大学优先吸引外国学生，还是因为他们直接参与招生过程。为此，高等教育团体多管齐下。2004年5月12日，来自24个高等教育组织、科学和工程组织的负责人联合发表了一篇《关于损害美国科学、经济和安全利益的签证问题的声明和建议》。该声明指控“签证相关问题正在阻止最优秀和最聪明的国际学生、学者和科学家在美国学习和工作”。该声明预测，在没有其他行动纠正的情况下，“美国不欢迎国际学生、学者和科学家的错误认知将会继续扩大”。它警告称，美国“高等教育和科学企业，经济和国家安全受到的损害将是无法弥补的”。该声明接着提出六大具体问题，并就如何解决这些问题提出建议。为了将这些问题阐释清楚，在10月举办参议院外交委员会之前，多个大学的校长在证词中强调了这一说法，该声明全文以官方的名义进行发表。[55]
高等教育团体还与国会进行了各种合作。ACE为国会工作人员组织了一次伦敦之旅，以便让他们更好地了解获得签证的过程。选择伦敦不仅是出于情况接近，还因为在当时，伦敦发放的学生签证数量比任何地方都多，包括向许多印度学生发放的签证。[56]美国外国学生事务协会也努力谋求国会的帮助。当一所大学因延迟申请而遇到特殊麻烦时，协会会通知那所大学所在州的国会议员。[57]高等教育团体还与美国国务院和政府部门就学生签证问题进行直接对话。ACE副主席特里·哈特尔后来回忆，“我们正在推动它们”来解决这些问题。[58]美国外国学生事务协会还与国务院和参与机构间审查过程的其他部门进行合作，以确定问题领域并加快进程。协会还会提醒注意申请需要特别长时间的特定案例。在某些情况下，这很有帮助，因为华盛顿的官员并不总会将延误上升到领事层面。[59]
虽然这些努力正在进行，但高等教育团体还强调了针对外国学生计划的另一个问题：新的监控系统。2002年底，美国国土安全部建立了SEVIS（学生和交流访问者信息系统）。从2003年2月15日起，学校新入学的学生和访客必须使用该系统，并从2003年8月1日开始让所有学生和访客使用。2003年3月，ACE主席大卫·沃德在国会抱怨政府部门没有对高等教育对新系统的担忧做出足够的回应。[60]沃德接着概述了SEVIS的一系列问题。由于系统仓促推出，并不完善，所以该系统遇到了各种问题，包括数据丢失、奇怪的违规行为和认证教育机构的措施不足等。[61]全国外国学生事务协会随后与国土安全部密切合作以改进系统。[62]
高等教育官员致力于应对各种挑战，他们所面临的有组织的反对微不足道。在此期间，FAIR在其网站上提出了学生签证的年度上限，认为在招生和资助方面，外国学生对国内学生造成了更大的竞争。[63]但是，并没有基层运动来支持这一行动。尽管NumbersUSA可能在这方面为FAIR提供了帮助，但是在21世纪初，这方面力量仍然很弱，而且在任何情况下，该组织都会对外国学生持不同的看法。NumbersUSA主席罗伊·贝克后来表示，NumbersUSA并没有设法限制在美国留学的外国学生人数，并称高等教育是“美国最好的出口产品之一”。[64]当然，还有一些针对外国学生计划的个人批评者。例如，2002年，哈佛大学经济学家乔治·博尔哈斯（George Borjas）在《国家评论》杂志上发表文章，质疑接纳这么多外国学生的价值。[65]这篇文章以国家安全为由批评外国学生项目，并指责它正在腐蚀大学的入学标准，并带来诸多问题。博尔哈斯还为反移民智库移民研究中心撰写了一份报告，对外国学生计划提出了强烈批评。[66]然而，这些孤立的论点未能引起更普遍的反对。当高等教育机构的官员在2003年3月和2004年10月国会前就外国学生问题进行做证时，专家组并没有批评该计划。[67]
高等教育面对的阻力微乎其微，成功实现其目标近在咫尺。F-1签证的拒签率从2002年的27%下降至2006年的20%。[68]国务院也一致努力减少签证申请延迟的问题。事实证明，评判签证申请所需的时间在很大程度上取决于申请人是否必须接受名为Visas Mantis（“签证螳螂”）的机构的安全检查。该程序于1998年首次推出，旨在确保拒签某些人，这些人被认为可能会将管制技术转让给恐怖主义国家或其他利益相关的国家。“9·11”事件后，此类检查的数量直线飙升，因此审查过程进展缓慢。2003年，美国审计总署指出，Visas Mantis审查平均需要67天才能完成。[69]来自中国、印度和俄罗斯的申请人审查速度特别慢。2004年底，经过多方努力，Visas Mantis提高了审查效率，审查的平均时间缩减到15天。[70]拒绝率也保持在很低的水平，仅为2%。[71]此外，还有更多的举措来提升学生签证的申请速度：2004年7月，美国国务院发布了一份电报，表明F-1签证、J-1签证和M-1签证的申请人会安排优先面签，因为这些申请人经常会面临抵达美国的最后期限的问题。[72] SEVIS的问题也得到了改善。截至2004年10月，全国外国学生事务协会主席马琳娜·约翰逊（Marlene Johnson）称SEVIS为次要问题，因为“其余问题主要是技术问题”。[73]截至2005年，美国审计总署将该系统描述为“得到了改进”。[74]虽然此后SEVIS的工作仍在继续，但它俨然已经不是焦点问题了。
2005年，情况趋于稳定，HTC突然面临着一个针对外国学生和研究人员流动的不同挑战：出口管制。从传统来讲，如果该学术研究工作可定性为“基础研究”，则可以免除政府的许可要求。2005年3月，美国商务部就拟议的规定征求公众意见，该规定将大大增加大学的许可负担。[75]该规定旨在扩大“视同出口”的规章，其控制着将技术转让给在美的外国公民。[76]该规定重新定义了受控设备的使用，包括简单地操作它，然而在过去，必须满足多个标准才能被认为其已经发生。该规定还将根据外国人的出生国家而不是其国籍或居住国家实施控制。
高等教育团体对此迅速做出反应。6月下旬，AAU和COGR分别向商务部提交了一份19页和16页的信件，提出了一系列问题和担忧。[77]这些问题包括在欢迎外国学者和学生方面对美国大学形象的影响，外国学生和学者在美国科学研究中的重要性，拟议规定将产生的许可负担的程度，通过这些措施改善国家安全的可能性不大，以及对科学研究的负面影响。ACE和其他高等教育团体对此也提出了批评，公众也纷纷发表自己的观点。针对该拟议规定，总共有307条公众意见，其中200多条是由学术科学家和研究人员提交的，这些意见显然也对该规定持否定态度。[78]
2006年5月，美国商务部工业和安全局宣布撤销拟议的规定。[79]使用的定义将保持不变，但认为出口管制不适用于出生国。很明显，这是高等教育集团的胜利。然而，还有其他的阻碍。工业和安全局规定，即使研究结果的报告不受控制，在进行研究时也可能需要许可证才能使用受控设备。这与AAU和COGR所采取的立场背道而驰，后者认为研究的行为和报告是不可分割的。即便如此，鉴于其他提案的撤回，这一变化的实际影响非常有限。事实上，高等教育机构的官员对整体结果非常满意。正如COGR一份内部备忘录所说：“在大多数情况下，这对大学和研究机构来说是个好消息。”[80]许可的负担仍然可控，美国高等教育的形象不会因新的烦琐监控技术而受到损害。此外，当需要许可证时，商务部也不可能食言。[81]
ACE副主席特里·哈特尔后来回忆说，2006年围绕外国学生准入的政策环境再次趋于“稳定”。[82]在此背景下，外国学生入学率将在未来几年再创新高。尽管在2004年F-1签证的申请量下降到211 497，但是根据图4.1的数据，在此之后，这些数据的涨幅也令人印象深刻。2008年，美国国务院收到了504 607份F-1签证申请，其中有340 711份得到了许可。[83]申请美国研究生院的人数也有所增长，2005年和2006年度增长了12%，之后一年增长了9%。[84]实际上，2008年，申请数量的不断增加使得美国国务院不堪重负，出现了大量审核延迟的情况，高等教育机构进行投诉，问题再次得到解决。[85]虽然2009年申请放缓，但是随着美国陷入全球金融危机的泥沼中，这种增长于2010年再次恢复。2013年，国务院首次签发了50多万张F-1签证。