功能失调的系统
尽管美国经常被描述为“移民国家”，但是随着时间的推移，美国对受过良好教育的海外劳动力的开放程度发生了很大的变化。在过去的25年，《1990年移民法》在很多方面定义了美国的政策。该法案将EB签证的数量从每年54 000个增加到每年140 000个，并分配到五个就业类别，还提高了高技能劳动力及其家属所占的份额。[3]该法案还修订了临时招收技术劳动力进入美国的计划。从20世纪50年代开始，H-1签证计划已经承认“具有显著优点和能力”的劳动力“暂时来美国提供服务”，并且没有对这种签证设定上限。[4] 1989年，H-1计划分为H-1A和H-1B签证计划。H-1A计划是为护士设计的，H-1B计划是为H-1类别的其他技术劳动力设计的。《1990年移民法》修改了H-1B签证计划，并为在科学、艺术、教育、商业或体育等方面具有“非凡能力”的个人创建了O签证。
1990年H-1B签证计划的变化影响深远。该法案删除了“杰出的功绩和能力”的表述，并在“专业职业”中引入了工人概念。这些职业需要具备以下要求：高度专业化的知识；获得专业（或同等学历）学士学位或更高学位。[5]雇主必须提交劳动条件申请，以雇用获得H-1B签证的工人，但不需要检测国内劳动力市场。新的H-1B签证有效期为3年，可以延长3年。该计划的上限为每年签发65 000个签证。[6]
总之，《1990年移民法》中关于技术移民的规定反映了一项蓄意的计划。在众议院中，这些条款的主要设计者——移民小组委员会主席布鲁斯·莫里森（Bruce Morrison）试图限制这些外籍工人的角色，并强调通过绿卡系统进行移民。正如莫里森后来所说：“我们的目标是通过运用我们与其他国家相较而言的最大的经济和公民优势来提升美国的经济竞争力，这在世界各国中几乎是独一无二的。美国不仅仅承认外国人是工人……我们还欢迎来自世界各地的高技能人才成为新美国人。”[7]因此，H-1B计划受到限制，EB签证数量大幅增加，H-1B工作人员也有望能够迅速拥有移民身份。[8]
然而，该计划在法案通过之前就开始瓦解了。为了促进EB签证的使用，莫里森试图用收费以及一项较为有限的劳动力短缺评估取代该计划中的劳动力认证要求，即一个国内劳动力市场测试。理由是认证要求在很大程度上是毫无意义的，因为这涉及法律而不是对劳动力市场的认真分析，并且每年认证更多的EB签证会造成扰乱性的处理延迟。相比之下，以收费为基础的制度可以更快地处理申请，并确保雇主只在出现迫切需要时才雇用外籍工人。最后，国会众议院筹款委员会的领导层将这些费用视为“税收”，这并不在莫里森小组委员会的职权范围内。[9] 1990年以后，EB签证计划保留了劳动力认证要求。
20世纪90年代，美国技术移民系统进一步偏离了《1990年移民法》背后的愿景。缓慢发展的EB签证系统对雇主没有吸引力，并且在20世纪90年代后5年从未达到140 000的上限。相比之下，备受欢迎的H-1B签证计划在1998年、2000年和2004年得到了扩展。这些扩展包括对某些类别的申请人的豁免和年度上限的临时增加，2001—2003年，这一数字上升至195 000（如图3.1）。美国H-1B签证劳动力数量大幅增加。事实上，近年来，有些人认为H-1B签证人口已经超650 000。[10]其带来的间接结果是EB签证计划的恶化。随着越来越多的H-1B劳动力寻求绿卡，经历耗时的认证过程，以及可以为各个国家发行的绿卡数量达到上限，出现了大量积压的绿卡申请。在某些情况下，这种等待的时间超过10年。1990年以来，外籍工人的范围已经扩大，从外籍工人到移民身份的过渡已成为一个有很大问题的过程。
在过去的20年里，H-1B签证计划的主要用户是ICT公司，而大学和其他研究机构则代表了较小但更稳定的需求来源。[11]硅谷雇主对签证的需求特别强烈。情况并非总是这样：1995年，超过一半的H-1B签证用于物理治疗师，只有1/4用于计算机专家。[12]然而，到了2000年，58%的H-1B接受者都集中在计算机相关领域，12%分布在“建筑、工程和测量领域”（包括电气工程师）。[13]随着该计划的发展，印度成为这些劳动力的主要来源，中国位居第二。这也是一个巨大的变化。1989年，获得H-1B签证的劳动力主要来自菲律宾（24%）和英国（10%）。[14]中国和印度总共仅占这类劳动力的3%。然而，到了2000年，49%的H-1B劳动力来自印度，9%来自中国，3%来自加拿大。[15]截至2015年，印度的份额已跃升至71%，中国的份额为10%。[16]
图3.1 1992—2017年H-1B签证数量年度上限
资料来源：美国公民及移民服务局（U.S. Citizenship and Immigration Services），H-1B签证职位专业性工人的特征：2015财年（Characteristics of H-1B Specialty Occupation Workers: Fiscal Year 2015，华盛顿特区：美国国土安全部，2016年），3~4页。
2004年后，H-1B签证计划在免税方面和上限增长方面都有所停止，这令许多高科技企业感到非常沮丧并促使它们寻找变通方法。例如，这些公司可以通过L-1A签证和L-1B签证计划将外籍劳动力从海外吸引到美国，这些计划没有年度限制。因此，当H-1B签证出现问题时，一些公司已经在海外聘请了高技能外籍劳动力，然后将他们转移到美国。然而，这种解决方法并非十分奏效。L-1签证的申请人必须在申请前为公司工作至少一年，并且他们的申请受到不同标准的约束，可能面临相当严格的审查。另一个变通的方法是聘请从美国大学科学和工程专业毕业的外国学生。一般而言，根据F-1签证的OPT（选择性实践培训）计划，外国毕业生可以在美国工作一年。2008年，布什政府允许在STEM（科学、技术、工程和数学）领域获得学位的外国毕业生将其OPT就业时间延长至17个月。2016年3月，奥巴马政府将此项目延长至24个月。[17]由于该计划的持续时间和范围受到限制，因此OPT计划的实用性也有限。一些公司通过更多的工作转移到海外来对H-1B签证的限制进行回应，但这并不总是可行的，且对大公司比对小公司更有可行性。[18]由于这些原因，HTC继续寻求扩大H-1B签证的上限。
为什么美国在1998年、2000年和2004年扩大H-1B签证计划呢？为什么美国从那时起不提高技术移民签证的上限呢？本章其余部分回答了这些问题。