20世纪90年代前半期，对于高科技公司和整个商业环境来讲，技术移民的法定限制并不是一个严重的问题。《1990年移民法》将EB签证限额增加到140 000，这实际上超出了商界的要求。[19]当然，有人担心H-1B签证计划的限制，但就像一位杰出的商业倡导者所说的那样，这些都是“理论上的”性质。[20]《1990年移民法》通过后，65 000个H-1B签证的上限超过了商界的要求，并且在20世纪90年代的头五年从未达到上限。[21]就HTC而言，它在《1990年移民法》中关于限制的谈判中并没有发挥突出作用。1990年商业联盟游说中支持技术移民的“主要推动者”是美国商会、全国制造商协会和美国移民律师协会。虽然技术公司对此表示了一些兴趣，但“并不像今后几年那样有组织，也没有那么集中”。[22]
随着ICT产业在20世纪最后五年中蓬勃发展，HTC对技术移民的限制，特别是H-1B签证计划，产生越来越大的兴趣。由于没有复杂的认证程序，H-1B签证计划成为向美国科技公司汇集外国劳动力的首选工具。H-1B签证计划的具体用户各不相同。目前使用该计划的美国ICT公司包括思科、英特尔、微软、摩托罗拉和甲骨文等。[23]该计划也受到印度公司的高度欢迎，包括印孚瑟斯、塔塔咨询服务公司和威普罗。这些公司开发了一项业务，为美国公司提供H-1B劳动力作为合同工——这种模式也被包括埃森哲、德勤和IBM在内的一些美国公司采用。20世纪90年代末，大学在该计划中的表现并不突出，每年获得的签证数量为6 000~10 000个。[24]部分原因是大学的招聘相对缓慢，它们很难与私营部门竞争有限的签证池。正如哈佛大学联邦关系高级主管凯文·凯西（Kevin Casey）2000年10月所提出的：“在过去的两年，随着H-1B签证的加速使用，企业正在把签证名额都用光，所以当我们开始进行招聘时，企业已经把名额都用完了。”[25]
随着签证的上限成为制约因素，知名科技公司开始游说美国政府维持和扩大该计划。1995年，ITAA聘请美国国会前工作人员和移民问题游说专家哈里斯·米勒（Harris Miller）为主席。[26]在思科、英特尔、微软等ICT公司的资金支持下，一个新的游说团体，ABLI（商业移民律师联盟）成立了，专注于H-1B签证问题。[27]这种转变成为许多高科技公司走向更广泛的“成熟时期”的一部分，这些公司早先拒绝了政治的参与，特别是华盛顿。[28]正如米勒在2000年回忆的那样：“五年前，几乎没有人（游说过）……他们没有参与政治进程……他们有一个基本的信念，即如果他们忽视了华盛顿，它就会消失。”[29]提高H-1B签证上限的运动将成为高科技公司可以共同发挥多大影响力的例子。
高科技利益群体具有一系列使其获得成功的优势。首先，20世纪90年代中期，立法者发现高科技公司可能是竞选资金的有利来源。美国总统比尔·克林顿在1996年的连任竞选活动中走进硅谷，这甚至改变了他在证券欺诈诉讼中的立场，民主党全国委员会也从中获益。[30]虽然克林顿不再参选，副总统艾伯特·戈尔正在为自己的总统竞选做准备并培养技术公司的支持。民主党人还担心，如果他们拒绝硅谷，硅谷将成为支持共和党人的基地。
事实上，共和党战略家们希望在H-1B签证问题上的分歧会使硅谷与民主党，尤其是与戈尔之间产生隔阂，这将为共和党创造可以利用的机会。[31]最后，同样重要的是，科技公司有极好的信誉并且能够接触立法者。1998年，一位知名记者撰写了一篇关于TechNet的文章——这是一个由硅谷高管组成的团体：“TechNet能够与最高级别官员建立亲密关系的能力确实令人印象深刻。TechNet在其成员和各种政治家之间已经举办了70多场‘简报发布会’——经常被比作‘新经济毕业研讨会’，参与人员包括纽特·金里奇（Newt Gingrich）议长和副总统戈尔。”[32]
增加H-1B签证上限的主要反对意见来自劳工。一般来说，高科技劳动力倾向于避开工会。事实上，根据美国劳工部的数据，截至20世纪90年代末，只有不到2%的北美高科技劳动力是工会成员。[33]即便如此，一些劳动力属于政治上活跃的专业协会。其中，IEEE-USA（美国电气和电子工程师协会）在反对H-1B签证扩张方面最为突出。1998年3月，IEEE-USA主席约翰·赖纳特（John Reinert）告诉美国国会：“高科技公司劳动力短缺的说法被夸大了，可用的国内劳动力供应被低估了，高科技公司高估了移民的智慧。”[34]赖纳特敦促美国国会让劳动力市场纠正任何现有的不平衡现象，而不是将移民作为“快速的解决办法”。
截至1998年，IEEE-USA大约有22万名成员，但由于多种原因，它在政治舞台上与高科技公司的竞争中处于下风。[35]首先，有限的资金限制了它可以花费在说客或竞选捐款上的金额。其次，该组织在组织基层抗议活动方面处于不利地位，因为其成员往往远离政治，并且在观念上持自由主义态度。该组织还存在内部分歧，学术成员往往对工业界人士所关注的事情毫不在意。IEEE-USA也受到其上级IEEE保持其地位的压力。作为一个成员遍布全球的组织，IEEE担心对H-1B签证计划的批评将诋毁其中一些非美国成员。IEEE-USA也难以与另一方的“明星力量”和公众信誉相媲美，例如微软首席执行官比尔·盖茨。可以肯定的是，IEEE-USA可以依赖其他劳工组织的支持，特别是AFL-CIO（美国劳工联合会和工业组织大会），他们认为H-1B签证计划容易被滥用。然而，AFL-CIO的影响因技术工人的工会密度低而受到限制。AFL-CIO前移民政策主管表示，缺乏“宣传层面的工人声音”，使得针对H-1B签证问题的游说和基层行动变得困难。[36]
目前，一些反移民团体也反对H-1B签证的扩张，但这些团体几乎没有基层动员的能力。最成熟的团体FAIR（美国移民改革联合会）成立于1979年。但是，FAIR的公平竞争规模较小。1998年3月，该组织声称拥有约70 000名成员，其他人则认为其成员数可能大幅下降。[37] 1996年，一家名为NumbersUSA（数字美国）的新组织成立，其任务是减少移民。NumbersUSA最终将超过其他反移民群体，并通过互联网更有效地动员活动人员。然而，20世纪90年代末期，NumbersUSA刚刚站稳脚跟。那时它在华盛顿没有全职的游说办公室，截至2000年1月，它只有不到4 000名“电子邮件活动人员”。[38]简而言之，在20世纪90年代末，在H-1B签证问题上，反移民运动几乎没有能力与HTC竞争。
正是在这种背景下，1998—2004年，高科技利益集团取得了多项立法上的胜利。第一场胜利涉及防守。在共和党议员拉马尔·史密斯（Lamar Smith）和艾伦·辛普森（Alan Simpson）分别在众议院和参议院提出的限制合法和非法移民的法案中，提出了对H-1B签证计划的限制。企业和其他支持移民的团体成功地剥夺了对合法移民的限制，这确保了与H-1B签证相关的条款不会在其他反移民浪潮中通过。[39]即便如此，在1998年早期，提高H-1B签证上限的运动仍然面临不确定的前景。1998年1月，美国商务部部长威廉·戴利（William Daley）表示克林顿政府不支持增加上限，他称之为“在政治上不可行”。[40]相反，他敦促技术公司的高管去关注以前被忽视的群体，例如，妇女、少数民族和残疾人。他还呼吁他们与学校更紧密地合作。“与学校交谈，就像你与供应商交谈那样，”他告诉商界领袖，“学校为你们提供了最重要的人才资源。”[41] 1998年3月，当美国审计总署（现为政府问责办公室）发布了一项针对IT工作人员供应的报告时，美国的政治局势变得更加复杂。1997年，美国商务部和ITAA各自发布了一份报告，称美国存在IT劳动力短缺的问题。作为回应，美国审计总署发布的报告指出，美国商务部和ITAA的报告分别存在“严重的”和“重大的”方法上的缺陷，需要有更多的研究来证明是否确实存在这种短缺。[42]这一结论似乎支持了IEEE-USA这样抵制H-1B签证扩张的群体，它们认为短缺的呼声“言过其实”。[43]
如果高科技公司努力证明存在劳动力短缺问题，那么未来几个月华盛顿将继续存在这种情况。第一次胜利来自参议院。参议员斯宾塞·亚伯拉罕（Spencer Abraham）1997年聘请ITAA报告的作者为他的移民政策主任，亚伯拉罕赞成在3月初的立法上提高上限。5月18日，参议院以相对较少的反对意见，即78∶20的票数比，通过并批准了这项法案。然而，提高上限的努力将面临众议院和白宫的更大阻力。在众议院，作为司法委员会主席，拉马尔·史密斯（Lamar Smith）是关键人物，他显然对提高上限缺乏热情。克林顿总统继而威胁称，如果提高上限没有对美国工人提供实质性保护，就要否决立法。具体而言，政府希望立法为培训计划提供资金，包括对美国工人的保障。反对派开展了一轮针对高科技企业的游说。政府部门首席谈判代表，副总统艾伯特·戈尔接受了惠普和英特尔等公司高管的电话，而一些CEO则致函白宫。[44]
最终出现了一个解决方案。克林顿和史密斯同意大幅度提高H-1B签证的上限：在1999和2000财年允许发放115 000个签证，在2001财年允许发放107 500个签证。作为交换，通过在签证申请上征收新费用为工人培训和教育提供资金。然而，工人保障措施仅限于“依赖H-1B签证”的公司。[45]对员工人数超过50人的公司来说，只有当获得H-1B签证的工人至少占其员工总数的15%时才适用。这项规定确保了保障措施不适用于英特尔和微软这些知名的美国公司，因为这些公司足够大，可以雇用许多获得H-1B签证的工人而无须达到门槛。在白宫表示会接受这些条款之后，1997年9月24日，众议院通过了从288条修订为133条的立法。由于参议员汤姆·哈金（Tom Harkin）的反对，新议案在参议院重新提出时几乎停滞不前，但高科技公司一直坚持不懈地努力。正如一份报告所说，ITAA和TechNet在幕后“紧张忙乱地”设计解决方案。[46]最后，该法案纳入《1999财年综合紧急拨款法》，由总统于10月21日签署生效。[47]
结果是HTC取得了巨大的胜利。尽管1998年1月克林顿政府对提高签证上限仍然持反对态度，但到了7月，他们开始寻求协商。10月，克林顿总统签署了一项法案，其中的保障措施不适用于大型雇主。由于签证法案和其他立法的胜利，《华盛顿邮报》报道称“高科技是国会山之王”。[48]英特尔的政府事务经理总结道：“对于我们来说，忧虑和厄运兼具。”[49] ITAA副主席乔纳森·恩格兰德（Jonathan Englund）称之为“一个标志性的日子”，标志着“技术在华盛顿发挥影响力的时代已然来临”。[50]克林顿总统在法案通过方面并没有浪费时间，他在9月众议院通过该方案后立即前往加利福尼亚进行了为期一周的筹款活动。[51]
意料之中的是反对该法案的劳工感到非常愤怒。“白宫向工业集团投降，”IEEE-USA主席约翰·赖纳特说，“结果是促成了一项让成千上万美国工人处于危险之中的法案。”[52] AFL-CIO专业雇员部门主席杰克·戈罗德纳（Jack Golodner）认为该法案中的保障措施“只是表面的”，因为它不适用于绝大多数使用签证计划的公司。[53]众议院的一名民主党员工抱怨道，政府已经让国会中那些寻求更强有力的工人保护的人受到了谴责。可以肯定的是，劳工在一方面确实占上风：增长只是暂时的，2001年之后上限将恢复到65 000。然而，除了劳工对民主党的影响，其中还有更多的故事。正如一位前行业代表后来指出的，随着时间的推移，立法者有强烈的动机将这种临时提高作为一种将竞选捐款最大化的手段。[54]与持续增长相比，临时提高的方式确保技术公司将继续征求关键立法者的支持。
情况确实如此。2000年，高科技公司再次推动提高签证的上限。这一次，为了扩大支持，他们努力与研究型大学结盟。高等教育说客最初不愿意参与其中，因为大多数额外的H-1B签证名额将被工业界占用，大学竞争稀缺签证的难度很大。作为回应，高科技公司提出修改其拟议立法。根据新提案，来自大学和非营利组织的申请人申请的H-1B签证不再计入年度上限，这使学术和企业雇主都更加轻松。高等教育机构签署并同意支持该法案。[55]
增加H-1B签证上限的主要抵制又一次来自劳工。2月，AFL-CIO发布了一项有里程碑意义的声明，要求将无证外国劳动力和其他移民措施合法化，但该组织仍然反对像H-1B签证计划这样的客工计划。[56]主要民主党人士赞成提高签证上限，并随后与AFL-CIO主席约翰·斯威尼（John Sweeney）会面，以减轻他对H-1B扩张的反对，但斯威尼仍然持反对意见。[57]硅谷的公平就业联盟（the Coalition for Fair Employment）代表了许多高科技领域的黑人劳动力，该组织对歧视表示担忧，并且反对提高上限。[58]就其本身而言，IEEE-USA调整了立场。该组织认为，问题在于H-1B工人就像“契约仆人”，因为如果他们想要获得绿卡，他们就不能离开最初赞助他们的雇主。[59]因此IEEE-USA认为H-1B工人应该获得加急的EB签证，这将使工人获得更大的自由，而不是简单地反对提高上限。这项提议源于一种真正的信念，即这种改变会改善问题，但它也反映了一种认识，即单纯反对H-1B计划不太可能成功。[60]
反对派的弱点很快就显现出来。5月，克林顿政府表示支持硅谷，提议在未来三年内将H-1B上限提高到每年20万。[61]随后在国会西班牙裔核心小组中的民主党人寻求通过名为《拉丁裔公平性提案》的修正案来扩大该法案后，立法很快就失去了推动力。[62]这些将为政治难民扩大现有的合法化计划，同时也允许在1986年之前进入美国的无证移民申请公民身份。最后，民主党领导人决定通过其他方式推行这些提案，并允许将以H-1B计划为重点的法案搬上台面。[63]
该法案很容易地通过了。10月3日，参议院以96票赞成1票反对的结果通过了该法案，众议院在几个小时之后以口头表决的方式通过了该法案。新法案将在2000年、2001年和2003年将H-1B签证上限提高到195 000。它还提供给研究型大学名额，为高等教育、政府研究部门和非营利机构工作的外国人将不再计入签证上限。在过去六年内被H-1B签证拒绝的工人也获得了豁免。新法案还删除了在其他就业类别中有额外签证的EB签证申请中对每个国家的限制——主要受影响的是来自印度的申请人。该法案还制订了新计划，以改善美国工人在科学和技术领域的教育和培训，并鼓励美国移民及归化局加速处理所有与移民有关的申请。[64]
新法案的通过是HTC的一大胜利，科技公司在新法案的制定中所起的作用得到了广泛关注。据一位立法者所说，事实上，许多立法者只是害怕对抗如此强大的利益集团。
犹他州参议员罗伯特·贝内特（Robert Bennett）说：“一旦明确签证法案即将通过，所有人都会报名参加，因此没有人能够被指责反对高科技。”事实上，有很多人反对这个法案，但因为他们正在利用HTC进行竞选筹款，所以他们不想在公开场合承认这一点。[65]在美国全国公共电台的节目中，乔治城大学的一位教授林赛·洛威尔（Lindsay Lowell）将ICT产业称为“一个巨人”。[66] 反对派的弱点同样明显。IEEE-USA主席保罗·克斯特克（Paul Kostek）表示：“工业界愿意花钱来投票……无论如何雄辩地提出（反对提高上限的）情况，都没关系。”[67]或者正如记者胡安·威廉姆斯（Juan Williams）对一个反对者所说：“在这场斗争中，你们没有政治权力的支持。所有人都与高科技人才为伍。”[68]一边是强大的支持者，另一边是弱势的反对者，这场争论的结果很容易预测。
21世纪初期，H-1B签证问题的紧张局势一度消退。部分原因是签证供应增加，但这也反映了在该法案通过后不久互联网泡沫破裂，因此减少了对签证的需求。事实上，当2003年10月H-1B上限恢复到65 000时，《华尔街日报》就曾报道，随着科技公司命运的起伏，它们对签证的需求下降，因此上限的削减只引起了硅谷“相对较小的不安”。[69]然而，2004年，H-1B签证的竞争再次加剧，该计划成为美国国会另一场争议的焦点。
争议的焦点是美国国会议员拉马尔·史密斯（Lamar Smith）的提议。从21世纪初开始，史密斯对移民的立场已经开始改变，并开始讨好高科技公司。这一转变伴随着其选举区的重新划分，划分后的选举区内包括几家科技公司的办公室。[70] 2004年4月，史密斯提出了一项迎合这些公司利益的法案，该法案没有提高H-1B签证的上限，却将从美国大学获得硕士及以上学位的外国学生中不受上限限制的人数从20 000提高到了85 000。
高科技公司和研究型大学将再次联合支持该提案。这一次联合开始正式化：2004年初，ABLI更名为“Compete America”（竞争美国），新团体不仅包括美国著名的高科技公司和行业协会，还包括高等教育组织。[71]后者包括两大能够代表研究型大学的重要团体——AAU和APLU，同时还有全国外国学生事务协会。[72] Compete America首任主席桑德拉·博伊德（Sandra Boyd）后来回忆说，他们刻意努力创建一个“由雇主驱动的联盟”，这个联盟包括商业和高等教育团体，“因为我们有共同的话题”。[73]为了形成统一战线，31位杰出的企业和学术领袖——包括微软首席执行官史蒂夫·鲍尔默（Steve Ballmer）、甲骨文总裁萨弗拉·卡茨（Safra Catz）、麻省理工学院院长查尔斯·韦斯特（Charles Vest）在2004年向国会联合致信以支持史密斯提出的新的豁免提案。[74]
该提案又一次遭到AFL-CIO和IEEE-USA的抵制。[75]此外，还有更多反移民运动的抵制。[76]其中的关键团体是NumbersUSA，该团体发起基层电话运动以抵制该法案。[77]即便如此，NumbersUSA的势力仍然相对较小，2004年初约有16 000名电子邮件活动人员。[78] NumbersUSA的规模很小，加上其成员反对该法案的时间有限，所以其能够对国会施加的压力很有限。[79] 于是，HTC仍然占据上风。2004年12月，在国会的“跛脚鸭”（lame-duck session）会议期间，史密斯的提案作为一项修正案纳入《2005年综合拨款法案》。拨款法案的通过是两党的优先事项，并在两党的支持下通过。[80]
1998—2004年，HTC在H-1B问题上取得了一系列对抗有组织的劳工的胜利。就其本身而言，劳工组织已经不敌HTC在政治上的“主宰”力量。但是，截至2004年，显而易见的是，高科技利益集团开始面临来自新型对手的阻力：专门从事基层动员的反移民组织。来自这些和其他公民团体的越来越大的阻力将阻碍HTC在2004年之后提高H-1B上限的努力。