（一）讨论现实问题不能意识形态化
前不久我刚开个会，也是针对中国一旦加入WTO以后，农业、农村怎么应对，农民问题会怎么样的问题的讨论，那个会是请国家各部门搞政策研究的人参加，几乎未请搞规范研究的人参加。因为，从1999年4月中美关于加入WTO谈判被美国首先公布以来，理论界关于WTO的探讨似乎很难深入下去。人们想当然地将WTO和改革开放画了等号。中国改革开放已经被20年的发展过程证明为高度正确的话语，在这种话语之下，谁要是提出不同意见，谁似乎就有反改革开放的嫌疑。于是，关于WTO问题的讨论很难深入下去。人们就这样延宕了两年，似乎都在谈利呀弊呀，到底利大于弊呀，还是弊大于利呀？
其实，在大多数发展中国家，农业、农村、农民在国际化大背景下普遍受到冲击、挑战，农村经济凋敝，小农破产，大量流离失所，是形成城市贫民窟的主要来源，已经被近十多年的国际经验所充分证明。人们之所以不愿意多说，也许就是基于这种话语：加入WTO就是进一步改革开放。如果认为加入WTO，利大于弊，机遇大于挑战，那就是赞成改革开放；如果认为加入WTO，弊大于利，挑战大于机遇，可能就有政治上不正确的嫌疑。因此，在这个问题上讨论不可能深入，扯皮的说法太多。
今天，希望讨论财政支农这么具体的话题时，避免一个容易扯皮的倾向：把本来复杂的现实问题意识形态化，意识形态化实际就是简单化、庸俗化，比如一个市场经济到底姓资姓社，或者一个改革开放是姓资姓社……什么东西一旦意识形态化以后，讨论就很难深入。所以我在发表意见以前，先要强调讨论的问题是个现实问题，跟意识形态没有关系，跟“保持一致”没有关系，跟政治问题没有关系，也跟理论研究没有关系，就是实事求是地研究现实问题。
（二）为什么要财政支农？
一般而言，财政是公共品操作的领域，那么财政作为公共品能否对应农业，就要看农业本身是否具有公共品的性质，道理上这是应该首先搞清楚的。对我国而言，农业是否具有公共品性质呢？根据一般农业经济科学，农业是一个产业，但事实上，中国是个农村人口占70%的国家，小农经济遍地，并且长期以来一直延续着农业为工业、乡村为城市工业化资本积聚提供积累的过程。客观地说，我们应该看到农业本身具有相当大程度公共品的性质。
为什么呢？第一，出于保护生态、环境的需要，特别是郊区农业，具有明显的保护城市生态和环境的作用。第二，农村基本的资源就是土地，并不仅仅是一般经济学意义上的生产资料，而更主要的是农民生存保障的基础，特别是在发展中国家，城乡二元结构社会这样基本的体制条件下，大多数发展中国家的政府不向农村人口提供社会保障，天然地就把农村、农民的社会保障寄托在土地上。中国出现按人口平均分配土地，并且这种分配，新中国三代领导人都强调是不要变的，比如土改时，曾经强调不变（当然后来变了），大包干说15年不变，现在说30年不变。不管后来怎么说，新中国成立50年中的三次大规模土地分配都是按人为分配依据的，可能当年毛泽东曾经设想过按乡为单位分配土地，实行大拉平，但即使是他那样最有权威的人物也做不到，因为无论哪个村，谁也不愿意别人占有自己的土地，所以基本上是按社区内部人口分配土地的。这样土地天然就具有农民的生存保障功能，因此就具有了社会职能。又由于任何政府，无论是中国政府或美国政府，都不可能对8.8亿这么庞大的人口提供基本的社会保障，因此，中国的农村土地承载农民的社会保障功能的制度将是长期的普遍现象。我们测算到2030年至少不会变化。因此，从2001年算起，至少在今后相当长的时间内，土地承担农民社会保障的这个基本功能不会发生根本变化，政府不可能直接承担8亿多农村人口的基本保障，这也是不可逆的制度条件。因此，不能简单地把土地定义为生产资料，而要把土地定义为社会保障资料。
由于以上两个原因，其一，农业具有保护环境和资源的功能；其二，农村最基本的资源——土地不能被认为是纯粹的一个产业里的生产资料，土地这个农业中的主要资源天然具有保障功能和社会职能，因此，我国农业具有公共品的性质。
（三）农村的社会开支具有公共职能
毫无例外，在所有发达国家都是由政府和财政保障农村的社会开支的，但大多数发展中国家是政府财政管不了，不得不寄托于农村经济自身进行内部化的收益分配调节。也就是说，在农村社区中也发生了类似于财政的功能，亦即二次分配。因此，曾有人专门研究村社经济，研究乡镇政府财政以下的非正规财政，即村社财政有无二次分配的功能。比如说修桥补路，照顾鳏、寡、孤、独的人和处理生老病死的事，几千年来都是由社区自主承担的。现代制度下的政府，应该以财政二次分配来承担修桥补路，照顾鳏、寡、孤、独的人。可是，由财政负担、政府来承担这些公共职能，不过是最近几十年的事，也就是现代中国才有的现象。从长期看，哪怕整个20世纪来看，实际上财政上所能承担的农村的社会功能也是极其有限的，而村社这级本身就具有二次分配的公共职能。
请大家明确，如果再有人问：村社经济和村社社会活动本身，是否具有一定意义的公共品性质？答案是：当然有。所以农业、农村、农民这“三农”问题绝对不是简单的微观的农业经济领域的问题，也不是简单的农业微观产业领域的问题，因此才和政府财政有必然关系。
可见，要想说清财政支农，首先要把概念搞清，这里的支“农”，不是指农业，而是指“三农”。朱镕基也多次讲，他最搞不清的问题是“三农”，最对不起的是农民。政府最没有把握的、最没办法的，也是“三农”问题。
为什么？现在再看看，国家财政对农业的投入到底是什么状况？自20世纪80年代中期起，从全国范围推进了以家庭联产承包责任制为主的这样一种农村基本制度后，财政基本上不再承担对农业、农村、农民的支撑，所谓历年财政用于农业的开支或支农资金，实际上主要是政府及其部门开支，是计划经济时期留下的涉及农业的各部门如水、电、供销、粮食、农业技术等相关部门的维持费用，是这些职能部门在财政的盘子里分配的所谓支农资金。
由于1985年、1986年前后乡镇企业异军突起，人们很难在原来的政府计划经济框架内找到它的地位，于是政府就给它赋予了特殊职能，承担以工支农、以工建农、以工补农等职能。国家不再承担农村的基础设施建设，交给乡镇企业了；国家不再承担农村基层村以下行政性开支，也交给乡镇企业了；国家也不再承担农村的社会保障开支，还是交给乡镇企业了。因此，由乡镇企业去补、去建、去支，同时允许税前列支l%，有些地方允许税前还贷。因为，所有支农、建农、补农资金是可以税前列支的，也就是说，当国家给乡镇企业赋予这些职能时，政策上是以税前收益保证乡镇企业替代国家财政职能，企业是可以得到一定的税收优惠的。但是，1994年分税制改革时把这些优惠全抹了。从那以后，乡镇企业开始大规模私有化，全国范围内都如此。当然，改革以来，北京曾经在意识形态上抓得比较紧，理论界也一直以为北京是以集体经济为主，但20世纪90年代中期以来，包括北京地区在内的乡镇企业已掀起私有化浪潮。
假如说政府放弃了农村、农民、农业这些公共品的开支，把它交给谁了呢？80年代交给乡镇企业了，而在90年代中期时，我们盲目地照搬西方制度，认为所有的企业在税收政策上应该在一条起跑线上拉平。那好啊！你可以拉平，但请国家承担9亿农民的社会保障，把原来让乡镇企业替代的政府职能再重新承担起来呀！可是，相应的安排完全没有。于是乎，一方面没有任何优惠情况，另一方面金融系统不再给中小企业提供贷款，不再给乡镇企业提供贷款，从90年代中后期开始，乡镇企业得到的贷款大概下降到不到原来的l/3；因此，它的支农职能垮了，也因此，“三农”问题才越来越严重。
比如说现在的旱灾，已经导致了相当多地区的人民流离失所，怎么看待这个现象？请各位不要忘记，中国农业尽管作为国民经济的基础被强调，但它的地位还是相当薄弱的。过去，20世纪50年代、60年代、70年代，那时尽管大量从农业提取积累，但国家财政算大账，用于农业的投入是逐年增加的，由于大江大河的治理，国家财政对农业基本建设投资增加，农民的无偿劳动增加，北方的基础设施得到了大面积的改善，不再是有灾就减产，因为北方水利设施改善了，灌溉面积增加了，再大的灾荒都不怕了，所以导致从南粮北调改成北粮南运，整个国家的农业生产能力得到稳定的提高。而且，从70年代后期以来，再没有因为自然灾害导致过全国性的粮食供给不足。但是，80年代后连续20年，用于农业基础设施的投资占比是下降的，有限的投资又被大量挪用，用于楼堂馆所建设，这已是被审计部门查处过了的情况。
昨天，我刚从重庆回来。无论在贵阳、重庆，还是在所有西部省份的省会城市，繁华都不亚于北京，到处高楼林立，大量未完工的房地产项目正在上马，这些大都是西部开发资金。政府国债先上哪儿投资？当然先上城市。可见，政府还是在重演着过去的故事。
因此应该说，这20年的“财政支农”政策可以使人得到以下几个印象。第一，实际上是部门在分配资金，在养人，而没有真正用于支农。第二，财政税收政策的改变，实际上迫使原来就有提供公共品性质的乡镇企业大规模私有化，也放弃了对“三农”的基本保障作用；财政不保证农村的公共品这块开支，才导致基层政府与农民之间出现一系列冲突和问题，才出现“三农”问题愈演愈烈。第三，最近的国债政策加大了对城市的投资力度，城乡差别的进一步扩大，是政府转嫁矛盾的结果。
二、中国“入世”以后的问题在哪里？最近20年积累的问题，在WTO条件下会加剧。那么，中国“入世”以后的财政支农如何搞？
首先，我们当然不可能像发达国家那样搞财政直接支农。如美国是最典型的保护农业的发达国家，以财政补贴直接保护农业，平均每个农民得到1万至2万美元。我们学不了，美国人口太少，农业人口仅2%。亚洲的发达国家如日本我们也学不了，日本农民占总人口的8%。我国的台湾省农民占12%。因此，我们很难说完全按发达国家、地区模式来搞我国的农业保护。
其次，当谈到绿箱政策时，我们发现中国缺乏操作绿箱政策的基础条件。什么是操作绿箱政策的基础条件？我们没有农村的基本生产单位，因为农村人口、劳动力太多，小农经济仍然是主要的经济基础。因此，我们强调家庭联产承包责任制一定30年不变，不得不刻意维持这种经济基础。80年代强调15年不变的时候，就放开了城市农产品市场，让农民进城，目的就是要打破城市二元结构。打破要靠先放开城里的农产品市场，因此，1985年就有了“倒蛋”大军，有了“百万雄鸡下江南”等，这些被报纸炒作过的事件，那时出现了很多。但因为城市的农产品供给是和财政补贴高度相关的，比如，从80年代以来，北京大白菜一项每年补贴达3800万元，允许农民放开鲜活农产品进城，意味着财政补贴了差价的农产品没有销路——假如鲜活的猪肉可以进城，谁愿意吃冻猪肉呢？因此，以财政为首的城市各部门反对，城乡二元结构一直没有被打破。农业没有规模经济主体，西方通行的绿箱政策就难以操作。
1985年提出的第二步农村改革，中央农村政策研究室设计的就是打破城乡二元关系，以城市市场、鲜活农产品市场为突破口，但遇到了极大障碍。记得1986年我在沈阳调查，那里只开放了20多天的农产品市场，沈阳市财政就受不了，因为商业、供销、所有的基层门店一概向上告急，正常的城市经济流程全部被打乱了，所以像沈阳这样的大城市只放开了20多天。
后来国家体改委（已于1997年9月终止运行）提出，农村第二步改革要从以完善社会化服务体系入手。但谁拿钱建社会化服务体系？面对千家万户的小农经济，你怎么服务？依靠现有的农机站、种子站、供销社、粮站、信用社、电管所、车管所等政府下设机构搞社会化服务体系？行啊，拿钱！可当时真没钱。1986年正好是通货膨胀上涨，财政赤字增加，财政拿不出钱来的时候。
其三，我们应该认真反思农村改革。当年，第二步改革以市场为突破口，但没有突破，以社会化服务体系为突破口，财政没钱。因此，从那时开始，农村第二步改革就停了，没再走下去。
15年过去了，对我们是很短暂，但对农村来说，累积的矛盾越来越复杂。累积到现在，比如贫困问题，20世纪末完成了“八七”扶贫攻坚计划，但新增了l亿贫困人口——原来扶贫计划内的贫困人口降到3000万以下了，但新增了返贫人口。尤其是1995年以后，每况愈下。1995年，农村人均现金收入在零值以下的，只有1%；到2000年，农民人均现金纯收入在零值到负值的占16%。
这15年的教训告诉我们，农村第二步改革没有财政支持走不下去，而破解不了财政全额补贴城市开支这样的难题，到最后财政自己也走不下去。从20世纪90年代开始，不仅是农村不保，城市也不保了，不仅是一般生活消费不保了，连基本的社会保障不是也不保了吗？这种情况下，简单化地要求增加财政支农是不可能实现的。当然我同意农业部同志所说的财政支农一系列的任务，但过去的教训和现在的问题都是清楚的。当年第二步改革没有走下去，就是财政缘故，之后财政连城市都不保了，再让它支农？还是现实一点谈问题吧。也是因此，我才特别强调不要把现实问题意识形态化。
目前我们按发达国家的路子走不了，根据我们自己的现实情况难以真正与国际接轨，可又“入世”了，要遵守承诺，走不了别的路。这是问题的另一方面，亦即宏观方面，看来暂时没有解决问题的条件。
三、“分盘子”体制：导致乡村公共负债问题的罪魁祸首从微观方面看，农村累积的矛盾，到现在不是爆发的临界点，而是已经爆发了。爆发以后，也还是找不到办法来解决。比如农业部张洪宇司长刚才讲到的乡村负债问题。这次我去贵州调查，随便走到一个镇，还是中上等水平的镇，镇本级公共负债已经500多万元，预计明年负债600多万元。为什么？因为现在“十五小”[40]还未关完，一旦一两年内“十五小”都关完了，乡镇负债还得往上走。因为，当年都是乡镇政府投资上的小煤窑、小水泥厂、小采石场、小冶金厂，不发达地区都是基层政府搞经济，利用当地资源上了一批小企业，为镇村两级农村经济服务。现在“十五小”要全关闭，原来的投资根本拿不回来，全部转成债务。以前的乡镇企业投资亏损已经转成债务了，以前的农民合作基金会被关闭也已经转成债务了，以前所有加强农村如“双基教育”“普九达标”这些上级财政没有给钱的项目到地方就全部是债务。还有其他所有上级下达的任务，包括纪念建党80周年，农村基层搞党组织纪念活动，谁给钱？只有转变成为公共负债。
虱子多了不痒，债多了不愁，即使财政有钱了，也是“后任不理前任账”，谁让你上任欠账呢？跟我这任政府没关系。结果乡村公共债务越累积越多。
实际上，历年的财政支农资金很大程度上被部门分配占有以后，到基层几乎没有剩下多少，转化为一笔笔投资都要求下面配套，转化为基层负债，再转化为农民负担。比如说修水库，报纸上有个典型的例子，山西有个水利设施，欠了几十万元债务修水库，结果水库未弄好，漏水，成了废库，债务也瞎了；然后政府往各村摊，搞得怨声载道。
政府增强农村基础设施建设的善良愿望，按目前财政投资渠道和投资方式，还能“支”农吗？到底“支”的是哪个“农”？且不说财政“分盘子”这样的做法支不了农，最后只能转化成公共债务负担，再转化为农民负担。即使政府确实有充分的善良愿望，大家都特别廉政，没有谁为自己争一分钱的利益，但这个善良还是无法操作：当你真从财政拿到一笔钱时，是支张三、李四，还是王二麻子？政府面对的是2.4亿农户，那么支谁，不支谁？
根据过去监测的调查，大部分财政资金，包括扶贫资金，结果支的是乡村干部或者干部亲属，一般用的都是各种名义——这个是党的活动积极分子，那个是团员青年带头人，其实可能就是他的老伴和闺女，都支他们家了，他们再雇两个工，就脱贫了，就致富了。然后支的就是各级干部的联系户，他们带你去看，咱农村贫困人口锅里有肉了，都挺好看的。
这里有个经济学道理，现在讲财政支农时，似乎未注意农户已经分户经营了，集体经济已基本上解体了——北京郊区曾经维持了多少年，最后也没维持住，差不多也就那样了。一旦分户经营成为一种制度、一种现实时，你会发现任何自上而下的交易都几乎无法进行，因为交易对象太多，导致交易成本过高。据此，农村目前一盘散沙，支农？支谁？凭什么支他们？有人能审查这人为什么该支吗？该支王二麻子，他最好，不给张三，这没有道理。财政部门怎么考核？
于是，财政只好继续按照早期计划经济的办法“分盘子”，维持部门体制原状，因此，目前的财政体制——“分盘子”体制，基本上和原来的计划体制一样。也就是说，农村第二步改革未推进得了，因为面对这样庞大的财政做后台的城市经济体系无法推进。而这个体系延续到今天，15年过去了，又成了财政支农话题最大的障碍，怎么支？
四、财政支农的台湾经验一般而言，要真正做到财政支农，有招没招呢？在概念、判断、分析后，应该说还是有招的。其实过去北京市在这些方面有相当多的成功经验——以我这些年对北京有限的了解，北京市过去在维持社区经济、在形成农村可作投资载体的单位上，本来是有经验的。我们以近邻日本、韩国和我国台湾省为例，很多人都去看过，我也去考查过。政府财政支农资金并不分配到各户，那是做不到的，尽管它人口少——台湾只有40万农村人口，与我国大陆8亿多农村人口不能比，但台湾40万农村人口也不是说每个人都得到财政补贴，这不可能操作。台湾有关部门只是确定下来支农资金是多少，因为法定的这块财政投资不能挪作他用，所以他们着急，每年几百亿台币的支农资金不知道往哪送，台湾岛小小的范围内实在是已经支无可支了，但它还是有些经验可取的。
第一，用于农村金融业务的保险。为什么用于这个保险呢？因为农民的合作金融是建在乡镇一级单位的（和我们1998年下令把所有农民合作金融关闭、掐死的做法是完全不一样的），农民合作金融可以不仅限于吸收农民的存款，和所有银行的营业所一样，也可以吸收社会存款，在整个社区范围内是公平竞争。但是合作金融却没有税，就像我们原来搞的合作基金会不承担8种税费一样，这就当然让你产生利润。不过，利益的60%定向返还给社区范围内的所有农民。返还可通过绿色证书培训、通过社会事业支出，整修道路、办敬老院、办广播、办各种活动，把60%的收益定向返还到社区，这就基本解决了农村社会开支的问题。经营风险找上级政府要钱给予保障，这是第一种。
第二，用于市场建设。这个市场建设，当然不是哪个大户，不是哪个私营企业家，而是农民合作社的市场。政府只对农民合作免税地放开所有的和农业相关的经营，无论是生产资料供给，还是农产品销售；无论是联购分销、分购联销，还是你用什么方式；无论是批发，还是专业市场。这些市场允许农民合作组织免税进入，而且政府投资定向用在这上面，以保证合作社以最低的经营成本来占领最大的市场份额。
为什么？如果不这样做，这些地方都是小农经济，成本必然高，农产品绝对没有竞争力，日本、韩国的农户能干得过美国大农场主吗？绝对干不过。但他们的农民协会办的超市顾客盈门，人们宁可买他们的高价食品。为什么呢？就因为政府从另外的思想文化领域也支持他们，经过多年的宣传，已经使国民形成一种共识：这是我们本土生产的东西，我们要支持自己的农业。因此，尽管日本的大米价格比美国加利福尼亚大米原来要高20多倍，中国台湾和韩国大米价格都比美国加利福尼亚大米要高多少倍，为什么仍然有市场？主要在于背后有政府，以支农资金撑着他们。合作社办市场免税，而且可以凭获得的收益补充你的亏损。如果纯粹讲市场经济，小农经济条件下的国家、地区的农业就不可能保得住。
因此，第二个重要的财政投资领域，实际上是定向投入合作社进入的涉农经济项目，特别是购销、批发、专业市场。让农户联合起来，成立合作社，财政支农资金只对这些农户联合的合作社，不对个人。
第三，对生产性的经济实体投资。但这些生产单位也都不是单户，而是蔬菜生产合作社或蔬菜生产企业等；政府如果找不到合作社性质的生产单位时，可以投入那些股份制生产单位，但政策是有区别的。如果投入的生产企业不是服务于社区的，不带有公共性质，政府投入就是入股，要拿利息；如果投入的生产企业是合作性质的，或者基本具有合作性质，政府投入只计股，不得计利息。政府即使占有50%以上的股也不能收取利息，因为你是公共财政，政府投入作股的目的只是保证投票权，保证企业不变成私有化，不变成私人牟利的东西——一旦改变为私人物品以后，它跟财政就没有关系了。私人物品带有公共性质时，财政才应该投资支持。
综上所述，财政支农一定要有规模经济单位作为载体。这个载体一是为农村社会提供基本支持，如农民合作金融，其保险体系要通过财政资金来建立；二是涉农的经营领域，特别是市场这块；三是直接生产，包括两种投资方式，一种是计股计息，一种是计股不计息。这取决于对方的性质：合作性质的，计股不计息；私人性质、股份制性质的，计股计息。