第一节 资本监管框架的形成及演进

第一节 资本监管框架的形成及演进

现代银行资本监管框架的形成起源于20世纪70年代布雷顿森林体系的解体及其引发的国际金融体系的重大变化，其核心标志是1975年巴塞尔银行监管委员会的成立。自成立以来，巴塞尔银行监管委员会先后发布了《巴塞尔协议Ⅰ》（1988年）、《巴塞尔协议Ⅱ》（2004年）、《巴塞尔协议Ⅲ》（2010年）和《巴塞尔协议Ⅲ：后危机改革的最终方案》（2017年），逐步建立起全球统一的银行业资本监管标准，确立资本监管在国际银行监管体系中的核心地位，对全球金融稳定具有重要作用。在国际监管改革的推动下，从20世纪90年代中期开始，我国监管部门借鉴巴塞尔监管框架，不断完善国内银行资本监管制度，逐步实现与国际规则衔接。

一、巴塞尔银行监管委员会及《巴塞尔协议Ⅰ》的诞生 （一）巴塞尔银行监管委员会的成立

20世纪70年代之前，在布雷顿森林体系的主导下，全球汇率制度高度稳定而僵化，资本跨境流动和相关银行业务受到严格管制。随着1973年布雷顿森林体系解体，发达国家开始逐步放松对金融市场的管制，全球金融体系发生了重大变化。银行国际业务快速发展，跨境资本流动规模扩大，金融创新层出不穷，金融体系的系统性风险快速上升。但与此同时，由于受到监管主权的限制，任何一个国家都无法独自对跨国金融机构和跨境资本实施完全有效的监管。在此背景下，构建监管合作协调机制，防止金融风险跨国传染和蔓延，成为各国监管部门关注的焦点。1975年2月，十国集团[1]成立了巴塞尔银行监管委员会。

巴塞尔银行监管委员会的工作聚焦于以下几点：一是在认为有必要的领域建立最低监管标准；二是完善监管技术，增强跨国银行监管的有效性；三是加强各国监管部门之间的信息交流。巴塞尔银行监管委员会发布的各类监管文件大致分为两类：最低标准和最佳实践。其发布的文件虽然不具有法律效力，但其确立的监管标准和指导原则，对于国际银行业的有效监管具有重要的指导意义，因而成为跨国银行监管领域中最为重要的指导方针。各国结合自身实际情况，制定本国实施方案。

（二）《巴塞尔协议Ⅰ》的诞生

进入20世纪80年代，在金融自由化、全球化的推动下，金融业变革加快，国际银行业的竞争也日趋激烈。此时，有两个问题日益凸显并引起巴塞尔银行监管委员会的密切关注。一是银行业面临的各类风险不断累积且更趋复杂。例如，受到拉美债务危机的影响，跨国银行的信用风险不断加大，表外业务的快速发展也使银行面临的市场风险和流动性风险增大。二是各国银行之间的不公平竞争日趋严重。各国监管制定的资本标准及资本计量规则不同，导致各国间的竞争有失公平。如当时日本监管部门对国内银行资本充足率要求偏低，使日本银行可以在国际上迅速扩张。

因此，为消除不公平竞争，减少银行经营风险日益增大给金融体系带来的不稳定性，巴塞尔银行监管委员会于1988年发布《关于统一国际银行资本衡量和资本标准的协议》，即《巴塞尔协议Ⅰ》。《巴塞尔协议Ⅰ》主要针对信用风险，建立了一套国际通用的、涵盖表内外风险的资本充足率标准，旨在强化国际银行体系的稳定性，并消除因各国资本充足率要求不同而产生的不公平竞争。《巴塞尔协议Ⅰ》的主要内容包括以下几点。

1.资本定义

《巴塞尔协议Ⅰ》将银行资本分为核心资本和附属资本两部分。核心资本也称一级资本，主要包括实收资本（或普通股）、公开储备（包括股票发行溢价、资本公积、盈余公积、留存利润），核心资本应占资本总额的50%以上。附属资本也称二级资本，主要包括未公开储备、资产重估储备、一般准备金、混合资本工具和长期次级债务。

巴塞尔银行监管委员会认为，核心资本是银行资本中最重要的组成部分，具有以下特点：一是核心资本的价值相对稳定；二是其资本组成部分对各国银行来说基本相同；三是核心资本是判断银行资本充足率的基础，对银行的盈利能力和竞争能力影响极大。附属资本不完全具备核心资本的特征。

2.最低资本充足率要求

《巴塞尔协议Ⅰ》要求所有从事国际业务的银行资本与风险加权资产的比例不得低于8%，其中核心资本与风险加权资产的比例不得低于4%。资本充足率的计算公式为：

资本充足率=（核心资本+附属资本）/风险加权资产×100%核心资本充足率=核心资本/风险加权资产×100%

需要说明的是，《巴塞尔协议Ⅰ》规定资本充足率最低标准不得低于8%，是多种因素协调和权衡的结果。在拉美债务危机的影响下，发达国家银行的资本金水平不断下降，该指标的确定考虑了当时主要国际银行的承受能力，力求在较短的时间内使各国能够共同实现8%的资本充足率目标，阻止银行资本充足水平不断下降的趋势，同时这也是国际银行业在金融发展和市场波动中初步探索出的经验标准。

3.风险计量

《巴塞尔协议Ⅰ》根据风险程度的不同，对商业银行的主要资产类型规定了相应的风险权重，并使用风险加权的方法计量风险加权资产总额，包括表内风险加权资产和表外风险加权资产之和。

表内风险加权资产。《巴塞尔协议Ⅰ》将商业银行表内资产划分为五大类，并相应确定了五档风险权重，分别是0%、10%、20%、50%、100%，以计算表内风险加权资产。计算公式如下：

表内风险加权资产=∑（表内资产×风险权重）

表外风险加权资产。《巴塞尔协议Ⅰ》对不同表外项目规定了相应的信用转换系数。信用转换系数是衡量表外项目转换为表内资产的可能性指标。银行用信用转换系数将表外项目转换为表内项目，再根据表内项目的风险权重计算出风险加权资产。计算公式如下：

表外风险加权资产=∑（表外项目资产×信用转换系数×风险权重）

（三）《巴塞尔协议Ⅰ》的意义

《巴塞尔协议Ⅰ》的提出对国际银行监管具有划时代的意义。它首次提出明确、统一的国际银行监管标准，在国际银行监管合作历史上具有里程碑式的意义。《巴塞尔协议Ⅰ》将资本充足率监管作为银行监管的核心内容，强调银行应当维持充足的资本水平，提高风险抵御能力，增强国际银行体系的稳定性。《巴塞尔协议Ⅰ》提出后，被越来越多的国家采用，成为银行监管的重要标准之一，有利于提高全球银行业监管的一致性和可比性，促进国际银行业公平竞争。

二、风险计量技术的进步：《巴塞尔协议Ⅱ》

进入20世纪90年代，在金融自由化改革的推动下，金融全球化的程度不断加深，金融机构日益庞大，金融机构和金融体系的结构更加复杂。而这些金融体系的变化对巴塞尔监管框架风险覆盖的全面性以及风险计量的精确度都提出了更高的要求。为此，巴塞尔银行监管委员会启动了对巴塞尔协议的修订工作，最终在2004年6月发布了《统一资本计量和资本标准的国际协议：修订框架》，即《巴塞尔协议Ⅱ》。

《巴塞尔协议Ⅱ》是金融自由化理论在监管领域的应用，它体现了激励相容[2]的监管理念，把银行自身的风险管理能力和市场监督放到了更重要的位置。具体来看，《巴塞尔协议Ⅱ》的变化主要体现在以下三个方面：从框架设计上看，《巴塞尔协议Ⅱ》将《巴塞尔协议Ⅰ》的资本监管拓展至最低资本要求、监督检查和市场纪律三大支柱监管，机制更为完善；从监管范围上看，《巴塞尔协议Ⅰ》仅涵盖了信用风险，《巴塞尔协议Ⅱ》则明确纳入了市场风险和操作风险等，建立了全面风险管理框架的雏形；从管理理念上看，《巴塞尔协议Ⅱ》将《巴塞尔协议Ⅰ》中规定的统一风险权重拓展至由银行自身模型计量的风险权重，旨在推动银行主动进行风险管理。《巴塞尔协议Ⅱ》的三大支柱如下。

（一）最低资本要求

《巴塞尔协议Ⅱ》对资本充足率的定义进行了修订和完善，同时延续了《巴塞尔协议Ⅰ》规定的最低资本充足率为8%的要求。从资本充足率的分子来看，《巴塞尔协议Ⅱ》基本延续了《巴塞尔协议Ⅰ》的资本定义框架，但根据实施中出现的问题，完善了一些具体规定，如基于内部评级法的引入，增加了内部评级法框架下可计入二级资本的超额贷款损失准备的规定[3]。从资本充足率的分母看，《巴塞尔协议Ⅱ》确立了以信用风险、市场风险和操作风险三大风险为基础的计量框架。其中，信用风险方面，引入内部评级法计量，提升风险计量的敏感性，并且将资产证券化和交易对手信用风险纳入信用风险框架；市场风险方面，随着金融衍生产品等金融创新产品的推陈出新，债券、外汇以及各类非传统银行业务的逐步开展，市场风险显著扩大，需将市场风险纳入资本计提范围；操作风险方面，随着现代商业银行提供的业务覆盖面越来越广，银行各业务环节所要求的操作技术的复杂性不断增加，操作风险显著上升，因此将操作风险纳入资本计提范围。

（二）监督检查

第二支柱从风险覆盖和外部审查的角度对第一支柱形成有效的补充。一方面，第二支柱拓展了风险覆盖范围，将第一支柱未能覆盖的风险，如集中度风险、银行账户利率风险、声誉风险等，纳入了资本充足评估框架；另一方面，对第一支柱由于模型风险敏感性提高而带来的模型风险和监管套利，通过第二支柱予以纠正和完善。此外，对于第一支柱下最低资本要求不足以抵御其面临的风险的银行，监管者可以通过第二支柱要求银行维持高于最低资本要求的资本。

第二支柱是从监管者的角度对银行风险管理体系的外部监督，要求各国监管部门应结合本国银行业的实际风险对银行进行监管，旨在提高银行监管的灵活性和全面性，同时强化各国监管部门的职责。它的提出，建立了监管者与银行有效的对话机制，提高了《巴塞尔协议Ⅱ》的灵活性。在第二支柱下，监管部门应与商业银行保持持续对话和交流，以确保监管部门能够进行有效的监督并在必要时采取措施。监管部门对银行的评估可采取现场检查、非现场监管以及与银行管理部门座谈等手段来实现。

（三）市场纪律

《巴塞尔协议Ⅱ》的第三支柱是市场纪律。《巴塞尔协议Ⅱ》要求银行应披露资本、风险敞口、风险评估程序以及资本充足率等重要信息，第三支柱对信息披露的要求不仅包括披露的频率、载体和地点等，还包括各监管指标具体的披露模板和内容。

第三支柱是第一支柱和第二支柱有效实施的保障。巴塞尔银行监管委员会希望通过有效的信息披露，缓解投资者和被投资机构之间的信息不对称性；强化对银行的约束，防止其通过复杂的计量模型实施监管套利；加强对监管部门的约束，防止监管宽容。《巴塞尔协议Ⅱ》强调以市场的力量来约束银行，认为市场约束具有能使银行有效而合理地分配资本和控制风险的能力。《巴塞尔协议Ⅱ》体现了激励相容的监管理念，通过外部约束实现奖优罚劣，使风险管理能力较好、资本充足水平较高的银行获取投资者的信赖，同时对风险管理能力较差、资本充足水平较低的银行形成压力。这种市场奖惩机制可以促使银行保持充足的资本水平，推动银行和金融体系稳定发展。

（四）《巴塞尔协议Ⅱ》的意义

《巴塞尔协议Ⅱ》是对《巴塞尔协议Ⅰ》的创新和补充，是国际银行监管理念的又一次飞跃。面对金融自由化的挑战，巴塞尔银行监管委员会顺应了市场要求，创新地提出最低资本要求、监督检查和市场纪律三大支柱，希望依靠市场自身的力量管理市场。《巴塞尔协议Ⅱ》在提高风险敏感性的同时实现了监管的激励相容，但同时也引发了争论，过度依赖市场的监管理念加剧了监管套利，内部风险模型的引入加大了监管的复杂性、提高了监管的成本、降低了监管的有效性。2008年的全球金融危机表明，以《巴塞尔协议Ⅱ》为代表的国际银行监管框架仍有待完善，有必要进一步改进，以达到维护全球金融体系稳定的目标。

三、2008年全球金融危机和《巴塞尔协议Ⅲ》的出台

如前文所述，《巴塞尔协议Ⅱ》体现了金融自由化过程中，金融监管者希望通过市场约束和金融机构自身的风险管理来进行有效监管的理念。然而，对市场机制的过度依赖在2008年爆发的全球金融危机中受到了强烈的质疑和批评，并拉开了国际金融监管改革的序幕。

（一）对2008年全球金融危机的反思

2008年，以美国次贷危机为导火索，在全球范围内爆发了金融危机，紧密关联的各大金融市场迅速将风险传播到全球金融体系的各个角落，并使金融危机在恶性循环中不断扩大。全球金融体系一度被推向崩溃的边缘，实体经济也受到重创。然而，危机的形成并不是偶然的，国际组织、各国金融监管部门均对危机暴露的问题进行了深刻反思。

从监管部门的角度看，一是过度依赖市场的监管理念存在缺陷。危机前，由于相信市场具有自我修复特性、金融机构具有自我约束能力，所以监管者放松了对市场和金融机构的监管，从而造成了监管缺失和风险积累。金融危机的爆发宣告了市场原教旨主义的破产，引发对市场与监管定位的反思。例如，美联储前主席格林斯潘长期以来主张市场的自我监督优于政府监管，然而，2008年全球金融危机后他的态度也有所转变，承认监管不力是出现金融危机的一个重要原因。二是对系统性金融风险缺乏宏观审慎监管。2008年全球金融危机前，金融监管的对象主要是单家金融机构，即以微观审慎监管为主，忽视了应对系统性金融风险的宏观审慎监管。2008年全球金融危机后，美联储前主席伯南克提出应建立一个由相关金融监管部门组成的联合监督委员会，负责监测威胁整个金融体系稳定的风险，发现监管真空并协调金融监管部门对潜在系统性风险采取应对措施，而且所有金融监管部门都应当将系统性金融风险作为其监管职责的一部分。

从金融机构的角度看，一是存在严重的“大而不能倒”的道德风险。“大而不能倒”是指一家金融机构具有系统重要性，如任其倒闭将引发系统性危机，因此在其濒临倒闭时政府只能进行救助。在2008年全球金融危机中，欧美多家金融巨头都因经营管理不善而又不能倒闭得到了政府的大力救助，给政府在短期内造成了巨大的财政负担。危机后，国际社会达成共识，应当加强对系统重要性金融机构的监管，建立有效的处置机制，降低其道德风险及倒闭造成的负面冲击。二是金融机构风险抵御能力不足。此次危机暴露出金融机构及公司治理不善、资本数量和质量不足、风险管理水平与所承担的风险不匹配等问题。数据表明，危机之前欧洲大型银行实施《巴塞尔协议Ⅱ》所计算的资本充足率明显高于《巴塞尔协议I》，有些银行资本充足率高达18%，但实际持有的资本却远远不足以弥补危机期间的损失。此外，许多大型金融机构缺乏有效的公司治理制度和稳健的薪酬机制，出现过度冒险、投机甚至欺诈等机会主义行为，造成系统性风险过度积累。

（二）资本监管框架改革

2008年全球金融危机爆发后，巴塞尔银行监管委员会对资本监管框架进行了深刻反思，并进行了系列重大改革，包括推动巴塞尔银行监管委员会改革，提高对银行资本监管的要求，解决“大而不能倒”的风险等，对后危机时代全球金融发展和监管实践产生了深远影响。

一是对巴塞尔银行监管委员会进行改组，提高各项标准的接受程度。2008年全球金融危机爆发后，巴塞尔银行监管委员会决定吸收中国、巴西、印度等新兴国家为该组织新成员。目前，该委员会的成员包括世界上27个主要国家和地区，分别是阿根廷、澳大利亚、比利时、巴西、加拿大、中国、中国香港、法国、德国、印度、印度尼西亚、意大利、日本、韩国、卢森堡、墨西哥、荷兰、俄罗斯、沙特阿拉伯、新加坡、南非、西班牙、瑞典、瑞士、英国、美国和土耳其。

二是对资本监管框架进行全面修订。2010年12月，巴塞尔银行监管委员会发布了《巴塞尔协议Ⅲ》等一系列文件，提出了一揽子国际银行监管框架改革方案。《巴塞尔协议Ⅲ》大幅提高了分子资本的质量与数量要求，引入了杠杆率作为新的资本监管指标，增强了监管资本的损失吸收能力，还从宏观审慎视角增加了逆周期资本和系统重要性附加资本要求以防范系统性风险。2017年12月，经过多轮讨论和征求意见，巴塞尔银行监管委员会又发布《巴塞尔协议Ⅲ：后危机改革的最终方案》，重点对分母风险加权资本计量框架进行全面修订，将于2023年1月1日正式开始实施。

三是解决“大而不能倒”的道德风险。2011年11月，巴塞尔银行监管委员会发布《全球系统重要性银行：评估方法和额外损失吸收能力要求》，提出了定量与定性相结合的全球系统重要性银行评估方法，并明确了全球系统重要性银行附加资本要求，即根据全球系统重要性评估结果，将全球系统重要性银行划分为五组，对每个组别的银行分别提出1%~3.5%的附加资本要求。此外，金融稳定委员会于2014年底发布的《处置中的全球系统重要性银行损失吸收能力充足性（征求意见稿）》进一步提出，全球系统重要性银行还需达到16%~20%（包含8%的最低资本监管要求）的总损失吸收能力，并要求系统重要性银行建立有效的恢复和处置计划。目前，我国工行、农行、中行、建行四家国有大型银行相继入选全球系统重要性银行。

参考资料

总损失吸收能力

TLAC，即总损失吸收能力，是指全球系统重要性银行在进入处置程序时，能够通过减记或转股方式吸收银行损失的各类资本或债务工具的总和。TLAC工具可分为两类：一类是符合《巴塞尔协议Ⅲ》监管资本要求的工具（最低要求为8%），包括核心一级资本工具、其他一级资本工具和二级资本工具；另一类是《巴塞尔协议Ⅲ》监管资本以外的合格债务工具。金融稳定委员会于2015年11月通过的《总损失吸收能力原则及条款》，对这一类债务资本工具做了明确规定，如无担保、剩余期限不能低于1年、投资者到期前不可赎回等；也明确了不能作为TLAC的债务工具，包括受保存款、活期存款或短期存款（原始期限小于1年）、因衍生品产生的负债等（简称“除外负债”）。TLAC债务工具创新情况会因国别不同而有所区别，目前主要有三种模式。

一是合约次级模式。即发行包含损失吸收条款的三级债券，其发行条款明确约定TLAC债务工具的偿付次序在“除外负债”之后。如西班牙采取在债券合约中列明次级条款的办法，发行清偿顺序介于高级债券与二级资本债券中间的“高级次级债”；法国已立法建立一类偿付次序在现有高级债券之后，但优先于二级资本的“非优先高级债”。从当前欧洲市场已发行的情况看，该类型债券发行方需要支付一定的溢价，成本比传统高级债券高20~30BP。

二是法律次级模式。即通过修改有关破产清算法律，强制规定高级无抵押债券偿付次序排在TLAC规定的“除外负债”之后。例如，德国及意大利通过修订法律，规定商业银行现有无抵押债务在破产清算偿付时法定排在“除外负债”之后，使高级债券成为合格TLAC债务资本工具。由于高级债券市场规模较大且已非常成熟，商业银行TLAC达标压力明显降低。

三是结构次级模式。美国、英国、瑞士及日本的系统重要性银行大多拥有控股母公司的结构，这类控股母公司的资产负债表中通常没有存款等“除外负债”，根据法律规定，其高级债务将较下属银行的普通负债优先吸收损失，因此通过控股母公司发行债务工具无须通过合约或法律规定，天然地具有后偿性。如日本三井住友金融集团、三菱日联金融集团、瑞穗金融集团均为各自的运营子银行发行了TLAC债券；瑞银集团为此专门设立了控股母公司，并已通过新设的控股公司发行了高级债券。

总的来说，以上三种模式的核心用意均在于确保在清算时，TLAC债券吸收损失的顺序位于存款等“除外负债”之前，从而有资格被认定为TLAC。这三种模式各有利弊。合约次级模式较易实现，但融资成本较高；法律次级模式取决于所在国家或地区的法律和监管环境，存在较大的不确定性；结构次级模式适用于集团层面已设立非运营控股母公司的场景。

（三）《巴塞尔协议Ⅲ》的主要内容

基于2008年全球金融危机的教训，巴塞尔银行监管委员会对国际银行资本监管规则进行了重大修改和完善。主要内容包括以下几点。

第一，严格资本定义，提高资本损失吸收能力。2010年发布的《巴塞尔协议Ⅲ》显著提高了资本要求：一是恢复普通股（含留存收益）在监管资本中的主导地位；二是对普通股、其他级资本工具和二级资本工具建立严格的标准，以提高各类资本工具的损失吸收能力，并取消了《巴塞尔协议Ⅱ》中引入的三级资本的概念；三是引入严格、统一的普通股资本扣减项目，确保普通股资本质量。上述要素旨在确保资本无论是在持续经营阶段还是在破产清算阶段，都需要具备足够的损失吸收能力。

第二，提升风险加权资产计量框架的可信度。2017年发布的《巴塞尔协议Ⅲ：后危机改革的最终方案》对风险加权资产的计量框架进行了全面完整的修订，包括完善和强化信用风险标准法的核心地位，降低对内部模型方法的依赖，平衡风险计量的敏感性、简单性和可比性。例如，最新修订版本划定了内部模型法的资本要求，即不低于标准法资本要求的72.5%，以减少银行通过使用内部模型降低资本计提的行为；减少信用风险高级内评法的适用资产类型，不允许大型企业和金融机构风险敞口实施高级内评法，并将操作风险计量方法简化为统一的标准法；对无评级资产和房地产相关资产进行更详细的划分，提升风险计量的敏感性。

参考资料

《巴塞尔协议Ⅲ：后危机改革的最终方案》改革要点

受2020年新冠肺炎疫情的影响，原定于2022年初实施的《巴塞尔协议Ⅲ：后危机改革的最终方案》推迟一年，即于2023年1月再开始实施。主要改革内容包括信用风险标准法、信用风险内部评级法、信用估值调整、操作风险资本计量方法、资本底线和杠杆率等方面。对信用风险标准法的改革是此次改革的重中之重，主要内容包括以下三点。

一是细化信用风险暴露分类。合理划分风险暴露类别并清晰定义各类风险暴露是修订标准法的前提。新标准法总体上沿用了原标准法下的风险暴露分类框架：增加了“房地产风险暴露”大类，并进一步细分为住房抵押贷款、商业用房抵押贷款、土地购置开发建设贷款；在公司风险暴露下，将项目融资、物品融资、商品融资列为单独子类，并将不符合零售定义的小企业贷款作为一个子类；在零售风险暴露下，进一步区分交易型和循环授信类零售贷款。

二是合理确定各类风险暴露的风险驱动因子。原标准法主要依据债务人的外部评级确定风险权重。新标准法仍然允许依据外部评级确定主权、银行和公司风险暴露权重，并且各国监管部门还可以采用标准信用风险评估法确定银行暴露的风险权重。对投资级和小型公司风险暴露可以给予优惠的风险权重；对各类房地产风险暴露，依据抵押率确定风险权重；对项目融资，区分建设阶段和运营阶段，分别给予不同的风险权重。

三是重新校准风险权重。对所选择的风险驱动因子进行排序，并划分为不同的档次，赋予不同的风险权重。与原标准法相比，增加了风险权重档次，适当提高了风险敏感性。例如对银行风险暴露，细分为20%、30%、50%、100%、150%的风险权重；对公司风险暴露，增加了65%和85%两档风险权重。

第三，提高资本充足率监管标准。《巴塞尔协议Ⅲ》规定核心一级充足率最低要求为4.5%，一级资本充足率最低要求为6%，总资本充足率最低要求为8%。为缓解银行体系的顺周期效应，打破银行体系与实体经济之间的正反馈循环，还提出了两个超额资本要求。一是建立储备资本要求，全部由普通股构成，最低要求为2.5%。二是建立与信贷过快增长挂钩的逆周期资本要求，在经济过热时期，可以对银行业实施最高2.5%的逆周期资本要求，以使其在信贷高速扩张时期积累充足的资本资源，用于在经济下行时期吸收损失；在经济低迷时期，可以降低甚至取消逆周期资本要求，保持信贷跨周期供给平稳。新标准实施后，如不考虑逆周期资本，商业银行的核心一级资本、一级资本和总资本充足率应分别达到7%、8.5%和10.5%（见表6-1）。

（四）《巴塞尔协议Ⅲ》代表的监管改革方向

中国金融出版社于2016年出版的《商业银行资本监管：理论、制度和技术》指出，对比《巴塞尔协议Ⅱ》，《巴塞尔协议Ⅲ》和后《巴塞尔协议Ⅲ》时期的资本监管改革在实践基础、政策导向与对银行体系的影响等方面存在重大的差异，其革命性超越了继承性，代表了监管理念的根本性转变，也为后危机时代的银行内部资本管理指明了方向。

一是从《巴塞尔协议Ⅰ》到《巴塞尔协议Ⅱ》是监管制度顺应业界风险管理技术进步的结果，而《巴塞尔协议Ⅲ》是金融危机驱动的监管改革。20世纪90年代以来，在欧美大型银行的大力推动下，《巴塞尔协议Ⅱ》全面允许商业银行使用内部风险计量模型计量风险加权资产，其结果是监管资本计量规则向银行内部经济资本靠拢。国际金融危机期间，许多以风险管理著称的国际化大银行暴露出巨额的损失，这些银行所使用的先进风险管理工具未能前瞻性地预测危机的来临，过度复杂的风险转移技术和延长的交易链条导致市场过度波动，放大了危机的负面影响。《巴塞尔协议Ⅲ》资本监管改革，不仅扭转了风险加权资产计量框架过度依赖银行内部模型的趋势，而且使资本定义更加严格，并大幅度提高了资本充足率监管要求，其结果是银行内部使用的经济资本向监管资本回归。

二是《巴塞尔协议Ⅱ》主要强调对微观风险的分析，而《巴塞尔协议Ⅲ》更加关注对整体风险的把握。《巴塞尔协议Ⅱ》使用银行内部风险模型来计量不同资产的风险权重，可以更加敏感地捕捉单个资产微观结构导致的风险。《巴塞尔协议Ⅲ》的资本监管改革，从系统性风险视角赋予银行监管框架更加丰富的宏观意义，将监管部门关注的风险点从银行资产负债表的左方（资产方），扩展到单家银行资产负债表和损益表的所有要素（如加强对流动性风险的管理）、单家银行倒闭对银行体系的潜在负外部性（如加强对系统重要性银行的监管），以及银行体系信贷供给总量波动对实体经济运行的影响（如提出逆周期资本要求）。《巴塞尔协议Ⅲ》作为一个有机整体，集中体现了微观审慎监管与宏观审慎监管相结合的监管新理念。

三是《巴塞尔协议Ⅲ》大幅度提高了银行监管资本计量的可信度，着力增强银行体系的稳定性。为达到《巴塞尔协议Ⅱ》规定的内部模型要求，许多大型银行投入了相当的人力、财力和技术资源，付出了巨额的合规成本，其动力就在于采用模型方法会相应地降低风险权重，更加经济地使用资本，提高资本充足率，进而能够有资本支持更多的资产，提高资本回报率。巴塞尔银行监管委员会的分析表明，在采用内部评级法的银行中，至少25%的风险权重差异源于银行模型方法的不同。而《巴塞尔协议Ⅲ：后危机改革的最终方案》对风险加权资产计量规则的改革显著降低了对银行内部模型的依赖性，并设定了以内部模型方法计算的资本充足率的底线，以限制银行采取内部模型方法来提升资本充足率。

四、我国资本监管框架的发展及现状 （一）我国资本监管改革进程

改革开放以来，我国银行业改革不断推进，开放程度逐步提高，基本形成了多元化、开放、竞争的银行业格局。银行业体制转轨对建立审慎资本监管制度提出了现实需求，并为资本监管制度变迁提供了强大动力。20世纪90年代中期，我国监管部门开始借鉴巴塞尔监管框架，不断完善银行资本监管制度，逐步实现与国际规则的实质性趋同。巴塞尔监管框架在中国的实施大体上可以分为三个阶段。

1994年，中国人民银行发布了《关于对商业银行实行资产负债比例管理的通知》，明确了商业银行资本充足率的计算方法和最低要求（8%），但当时的核心目标是国有银行实行资产负债比例管理，为商业化转型创造条件，增强银行的风险抵御能力只是次级目标。受制于国有银行改革进程缓慢以及国内投资驱动型的经济增长模式，该时期的资本监管未能实现预期目标，2003年底国内绝大多数银行的资本充足率未达到最低要求。

2004年2月，为全面增强银行体系抵御风险的能力，银监会发布了《商业银行资本充足率管理办法》，严格遵守《巴塞尔协议Ⅰ》的规定，并参考尚在制定中的《巴塞尔协议Ⅱ》，建立符合当时国内银行业实际的资本监管制度，主要目标是通过全面加强资本监管，消化商业银行不良贷款，壮大银行体系资本实力，改善资产负债表。该时期资本监管取得了非常积极的效果，2003—2012年，银行体系平均资本充足率由-2.98%提高到13.25%，所有银行的资本充足率均达到监管要求，为国内银行业持续稳健发展奠定了基础。

2012年6月，银监会发布的《资本办法》，是当前国内关于资本充足率相关监管政策的核心体现和落地载体。该办法体现了《巴塞尔协议Ⅱ》和《巴塞尔协议Ⅲ》的核心要求，在吸取2008年全球金融危机教训的基础上，根据我国银行业改革开放和国际化的最新发展，确立了更具前瞻性、审慎性的资本监管框架，目的是给银行业深化改革注入新活力，引领银行业经营转型，在更加开放的环境中促进银行体系公平竞争。

当前国内监管部门已全面启动针对《资本办法》的修订工作，其落地实施必将给国内银行的经营模式、业务结构、风险资本、系统数据等方面带来考验和挑战，并产生深远影响。针对《巴塞尔协议Ⅲ：后危机改革的最终方案》的落地实施，国内银行业已着手开展规则梳理分析、政策培训宣导、内部制度修订、系统数据改造、业务结构和经营策略调整等工作，提前做好实施准备，确保实现政策平稳过渡。

（二）我国《资本办法》核心内容

建立分层次的资本充足率监管要求。《资本办法》将资本充足率监管要求分为四个层次：第一层次为最低资本要求，核心一级资本充足率、一级资本充足率和资本充足率分别为5%、6%和8%；第二层次为储备资本要求和逆周期资本要求，包括2.5%的储备资本要求和0~2.5%的逆周期资本要求；第三层次为系统重要性银行附加资本要求，为1%；第四层次为第二支柱资本要求，包括针对特殊资产组合的特别资本要求和针对单家银行的特定资本要求。通常情况下，系统重要性银行和非系统重要性银行的资本充足率分别不得低于11.5%和10.5%。国内资本充足率监管要求总体上与《巴塞尔协议Ⅲ》保持一致，只是在结构上适当提高了核心一级资本的监管要求，一方面进一步突出核心一级资本工具在监管资本中的核心地位，另一方面符合国内银行核心一级资本占比较高的实际。

强化资本工具的损失吸收能力。2008年全球金融危机的突出教训之一就是欧美银行资本工具的损失吸收能力严重弱化，危机时期相当一部分资本工具不能吸收损失，扩大了危机的负面影响。从国内实践来看，监管部门长期坚持“资本数量和资本质量并重”的原则，不认可三级资本，实行严格的资本扣除，商业银行核心资本净额占总资本的比重平均在80%以上。

提升监管资本要求的审慎性和风险敏感性。《资本办法》关于风险加权资产的计量范围涵盖了信用风险、市场风险和操作风险，允许商业银行采用信用风险内部评级法，市场风险内部模型法和操作风险高级计量法计提相应的资本要求，并采用高级计量方法对商业银行设定了一系列定性和定量要求，包括数据基础、评级体系或计量模型的设计、风险参数估计、返回检验、压力测试、模型运用、IT（信息技术）系统以及模型风险治理等，以确保资本计量的审慎性，并防止银行运用风险计量模型实施资本套利。

参考资料

国内系统重要性银行

系统重要性银行起源于2008年全球金融危机后，为防范金融机构“大而不能倒”，金融稳定委员会推出“系统重要性金融机构”政策框架，巴塞尔银行监管委员会出台全球系统重要性银行和国内系统重要性银行监管指引。目前，全球共有30家银行进入全球系统重要性银行行列，巴塞尔银行监管委员会大部分成员已确立本国的国内系统重要性银行名单。

2018年11月，中国人民银行、银保监会、证监会联合出台《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》，搭建起制度性框架。2019年11月，中国人民银行会同银保监会出台《系统重要性银行评估办法（征求意见稿）》。未来我国系统重要性保险机构、系统重要性证券机构等配套政策也将陆续出台，宏观审慎监管机制更趋完善。目前我国国内系统重要性银行评估办法如下。

监管分工：由国务院金融稳定发展委员会（以下简称金融委）总负责，中国人民银行主牵头，银保监会参与。制度建设方面，金融委办公室组织，中国人民银行负责，银保监会参与，制定国内系统重要性银行政策细则，经金融委同意后实施。国内系统重要性银行评估方面，银保监会收集数据、计算得分，与中国人民银行共同提出国内系统重要性银行初始名单，金融委确定最终名单。国内系统重要性银行监管方面，中国人民银行实施宏观审慎监管，牵头制定附加监管规定，推动制订恢复处置计划，开展压力测试，提出额外监管措施，银保监会、财政部实施日常监管。

参评范围：杠杆率分母排名前30的银行及上一年度国内系统重要性银行，将被纳入参评范围。预计政策性银行、六大国有银行、全国性股份制银行及部分规模较大的城商行、农商行可能参评。网商、微众等新兴互联网银行当前规模仍较小，从《系统重要性银行评估办法（征求意见稿）》看，未被纳入参评范围。

评估指标：与全球系统重要性银行评估指标相比，主要差异在于，一是更加强调规模、关联度和可替代性，总权重75%，比全球系统重要性银行高15%；二是体现中国特色，增加“境内营业机构数量”，关注理财业务、代理代销业务、非银行附属机构资产余额指标；三是降低境外业务关注度，权重由全球系统重要性银行的20%下降到5%，更符合国内系统重要性银行的监管定位。

计分方法：与全球系统重要性银行基本一致，参评银行数据在总样本量中占比越高，则系统重要性越高、得分越高。A银行某项指标得分=10000×（A银行该指标值/参评银行该指标之和），A银行总分=∑（A银行各项指标得分×对应权重）。

阈值和分组：达到300分即进入初始名单。