书吏，州县衙门中的四种佐助人员之一，在地方行政中有着独特的地位。书吏的重要性，只有了解他们活跃于其中的那个制度性架构之后才能真正理解。
所有书吏都是在供职衙门所在省份招募的，与州县官的供职情形正好相反。州县官，作为一个外来人，并不熟悉该地方的情况和问题，甚至连方言都听不懂。这就解释了为什么州县官易于受书吏们蒙骗。[1]况且，书吏们有家人、亲戚、朋友，他们世世代代生活在本乡本土。在税收、徭役、诉讼等事务上，在涉及亲戚朋友个人利益的场合，他们必然倾向于偏私枉法。与此相反，州县官们除了可能与当地士绅们有往来之外，几乎与当地百姓没有什么私人关系。
虽然书吏的服务期限仅为五年，但实际上，在期限届满之后，他们中许多人仍常常改名换姓保留职位。即使自己不能保留职位，他们也会竭力使家人或亲戚获得此类职位。[2]另一方面，一个州县官则可能被免职、调迁或晋升。此即所谓“官有调迁而吏无变更”。[3]于是，州县地方政府便形成了一种特殊格局：不断更替且缺乏经验的州县官“领导”着一帮久居其职、久操其事且老于世故的当地书吏。
这种情形，对于地方行政，有两大重要影响。缺乏经验的州县官不得不依赖书吏执行公务。等到他稍有经验之时，即任职几年之后，他又该调离了。然后，下一个取代其职位者不得不经历同样的尝试和同样的错误。至于书吏，任职时间越长，对行政事务越是熟谙。但与此同时，他在应付差事和滥用权力方面也变得更为娴熟。州县官们因此处于一种不幸的困境之中：一方面，他们不得不依赖书吏们的知识和经验；[4]另一方面，他们又不得不面对书吏们的贪渎顽症。
州县官们任期短暂且职位不稳定，使得他们极难有效地监督控制书吏。他们要花好几年时间才能熟悉行政，了解当地情况，觉察书吏奸猾。[5]即使有经验有能力的州县官能觉察并撤换奸猾书吏，但他也管不了猾吏们在他离任后又“杀回来”到新任州县官手下为吏。
书吏的重要性与现存行政制度及实践密切相关。在这种制度下，作为行政官员，州县官受其上司监管。[6]这种监管主要通过公文往来方式进行：命令通过公文发布给州县官，州县官又通过公文回应。[7]由于拟制和接收公文的都是书吏，[8]所以他们显然居于地方政治的战略性位置。[9]鲁一同观察到，拟制并发出公文之类例行公事烦琐不堪，使得州县官很少有时间去执行更实质性的行政职能。这对地方行政虽非好事，但是对书吏却相当有利。[10]
使书吏得以操纵衙门事务的另一个因素是，政府规章及先例十分复杂。官员无法知悉所有的规章，因而必定要依赖书吏的丰富知识。[11]这一点，冯桂芬看得非常清楚。他指出，书吏问题的根子，在于先例太多且包含极其琐碎的细节，互不相关，有时甚至自相矛盾。这使得书吏有机会为谋求私利而玩弄规章先例。他把“吏”和“例”视为政府的两大不幸，并对国家纵容“吏”以“例”谋私表示痛憾。[12]
最后，书吏常能接近官府公事档案，这些档案包含许多对行政有价值的信息。为了独占这些资料信息，他们常竭力使档案秘而不宣。赋税簿册（钱粮册）即是一例。出现在官方钱粮册中的仅仅是“户名”，而纳税人的真实姓名、地址则仅记录在由税吏自己制作并私自存留的名册中。他们把这种秘册视为私财奇货，不愿向州县官和其他人出示。[13]
注释：
[1]《清宣宗实录》卷一百九十一，第15页；《经世文续编》卷二十一，第13页b。
[2]《壮悔堂文集·遗稿》，第12页b；《亭林文集》卷一，第12页；《盛世危言》卷二，第8页。由此，顾炎武（1613—1682年）将州县官比作该地的匆匆过客，而把书吏比作当地的主人（《菰中随笔》，第53页）。
[3]《经世文编》卷二十四，第7页。【此为清人周镐《上玉抚军条议》之语。——译者】
[4]黄六鸿指出，由书吏所准备的地方“须知册”，包括地方官不可不知关于当地社会情况的所有信息（《福惠全书》卷二，第11页及其后诸页）。
[5]《菰中随笔》，第53页。
[6]参见本书第一章第二节。
[7]《经世文编》卷二十四，第1页b。
[8]《通甫类稿》卷一，第11页b。
[9]《经世文编》卷二十四，第6页b。
[10]《通甫类稿》卷一，第11页b—12页。鲁一同建议，要解决这一问题，办法之一就是减少对州县官有督察权的官员数量，以便州县官可以集中精力于行政事务处理及约束书吏（同书，卷一，第13、15页）。
[11]同上书，卷一，第11页。
[12]因此，他建议将所有先例繁文付之一炬，然后编制一部简洁的“例”。这一部简编的例，应当让一个即使不谙政事的官员也能熟悉和执行。冯桂芬对朝廷各部的书吏尤其“耿耿于怀”：他们处于有相当权力的位置，因为他们能够拒驳地方官员上呈中央各部的文书。他对中央书吏权力的这一评价也适用于权力小一些的地方衙门书吏。在地方官衙中，州县衙门书吏比较高衙门的书吏权力更小，后者又处于可以拒驳州县官员上呈公文的位置上。参见《校邠庐抗议》卷上册，第17—18页。参见寇永修在《经世文编》（卷二十四，第6页b）中的评价。
[13]《平平言》卷四，第60页b；《幕学举要》，第20页。