第三十六章 学术与政策制定：谁在向谁诉说真相
亨利·R.诺
能否在政策制定领域发挥作用，是不是学术成果面临的真正考验呢？简单说来，答案是否定的。此外，学术成果是否“向权力诉说真相”，并且像传统的贵格派所表达的那样，认为学术成果最终决定政策制定呢？答案也是否定的。太多的学者囿于这样一种思考，认为学术研究是对政策决定的最终检测或批判。这种观点不仅自私，而且掩盖了学术背后的社会和历史背景，进而损害了好的学术。新的学术思想来自公共服务，而学术思想也影响着政策制定，出现这两种情况的概率几乎相同。想想战后那一代的外交政策学者、经济学家和政治学家，他们在二战期间为美国和英国政府服务，并随即掌握了战后的学术话语权。另一方面，我们也要记住英国经济学家、政府谈判代表约翰·梅纳德·凯恩斯的名言：“实践家自以为不受任何学术的影响，但往往成为某个已故经济学家思想的奴隶。”（Keynes 1936, 383）学术与政治、理论与实践、学术界与政策界尽管存在不同之处，但却又是紧密关联的；缺乏任何一方，另一方（即使是在其自身领域）都不会成功。
二战以后，学术与政治之间的分歧逐渐扩大。在今天，我们很少见到或者很难想象，主流学术孕育于政府服务中，正如许多战后学者那样，或者高层的政府官员领导了学术界，正如伍德罗·威尔逊在担任普林斯顿大学校长时所做的那样。约翰·肯尼迪并不是学者，但是在他当政期间可能是学者与政府良好互动的一段“蜜月期”。在越战期间，美国进入保守时期，总统和国会均由保守派而非自由派政治领导担任（即便是民主党总统，如卡特和克林顿，也更加趋于中立），一种更具有竞争和政党特征的政治进程破坏了这种友好关系。大多数的自由派学者（见下文）谴责美国政治的这种转向，而近段时间以来的保守派政府轻视自由派学者的建议，青睐智库和其他政策机构；他们提出了学术界所忽视的一些问题。[143]
学术与政策制定渐行渐远，甚至于到了不可想象的程度。[144]在后面的内容里，我就学术与政策制定实际上相辅相成提出了三个观点。首先，任何一种职业（profession）均不能超越社会知识。社会知识并非是客观的，以至于学者能够向权力诉说真相；社会知识也并非是主体间的，以至于共识或政策的成功决定了真理。社会知识是逐渐演进的，是政策学习和政策制定之间互动的结果，随着时间的推移产生了学者们可以理解并据此争论的社会变革。第二，尽管学者和政策制定者追求不同种类的知识，但这些不同种类的知识均为进步所必须，尤其是在我们认为社会知识是不断进化的时候。学者致力于理解事件为何发生，从政策过程中获得一般性解释。政策制定者寻求理解事件如何发生，追求政策制定过程所需的特定知识。这是因为，与自然世界不同，社会世界既是创造出来的，也是被发现出来的，学者和政策制定者均为知识做出了必要的贡献。第三，学者和政策制定者在追求各自目标时均会做出政治承诺。相比其他目标，学者选择追求学术目标，以期通过自己研究的知识间接地改变世界；政策制定者放弃了党派政治而产生的政治疏离（political detachment），为了直接改变世界并创造历史。他们的政治承诺类型相异，但是结果却并非如此。评价历史的学者对于结果有其政治偏好；而创造历史的政策制定者所取得的结果中蕴含着政治风险。一方需要另一方来平衡判断（judgments）。不断演进的社会知识是学术和政策制定之间不可避免的合作产生的结果。
1 真理和知识的本质如果向权力讲述真理是学术界的义务，那我们不禁要问，就像大希律王曾经提出的那个问题：“什么是真理？”知识是真理，抑或知识只是真的？如果它只是真的，那么它是相对的吗？简而言之，我们有选择性地提出一些问题并在特定的时间、空间和特定的群体中寻求答案而产生了知识，并且知识并非有可能而是必定会在不同群体、时间和空间内发生变化吗？以自然科学中的物理学为例：牛顿力学在大规模的行星现象上是有效的，量子力学在解释亚原子现象上是有效的。但是这两种理论所设想的世界完全与现实不同。一种是以固定的时间和空间的物体为基础，而另一种是以概率与时间和空间的相对性为基础。或许第三种版本的现实包含这两者。爱因斯坦终其一生也未能发现一种“统一”场论。一些科学家认为弦论或许就是这种统一场论的答案。但是，即便弦论成功，它也不可能解释未来更多的异常现象。我们也不知道哪种关于宇宙的学说是真的，哪些是假的。我们来看一下对真理三种不同的理解：客观、主观和演化的。[145]
大多数学者，尤其是社会学家和政治科学家，坚持认为学者是客观的或应当努力保持客观。正如加布里埃尔·阿尔蒙德（Gabriel Almond 1990, 29）所说：“我们应当毫不动摇地坚信我们对寻求客观性的承诺。”这种对客观性的承诺意味着社会学家与爱因斯坦这样的自然科学家一样，坚信上帝不会掷骰子。社会世界应当像自然世界那样是有序的，而学术界的目的应当是找到这种秩序。如果果然如此，那么学术界将成为决策界的老师。正如摩根索（1970，17）在他与美国政府就越南问题上激烈针锋时告诉我们的，不仅仅可以而且“必须向权力讲述真理”。[146]因为学术界寻求客观真理，俯视政策界，而政策界经常操控真理以达成政治目的。[147]正如摩根索（1970，14，5）补充说道：“知识分子寻求真理；政治家寻求权力……”“权力不会向人们的观点低头，只会向更高的权力低头……”最终，学术界生产的知识将使政策界和社会符合社会和自然世界的潜在秩序。这种寻求客观真理的承诺令人敬仰，但是也过于雄心勃勃和自利，轻视了政策的制定，也掩盖了真理固有的不确定性。[148]它只是理解真理本质的手段之一。
在肯定对客观性的承诺时，阿尔蒙德（1990，29）反对两种真理的理解，一种是主观的，另一种是进化论的。在他看来，“批判学派和马克思主义学派沉浸在专业的海绵（professional sponge）中”。批判学派或历史学派认为所有的知识都限于社会和历史现实。知识不是客观的，而是主观的；更准确地说，知识是主体间性的。知识是一定的社会和历史时期一群认识论学者建构出来的，不是穿越时间和空间、客观存在的社会本质秩序的产物。相反，知识是偶然的、相对的。托马斯·库恩（Thomas Kuhn,1970, 3）在《科学革命的结构》（The Structure of Scientific Revolutions）里做出一番研究后总结认为，“在一段确定的时间内，一个科学共同体所信奉的信念之诸组成部分中，总有一种明显的随意因素，其中包含着个人与历史的偶然事件在内”（Kuhn 1970, 3）。
根据这种真理观，即便是物理科学也不能逃脱所处时代的社会和政治背景。真实的世界或许仍然是客观的，但我们永远也不知道这一点。只有从可观察数据上获取的推断或解释与真实世界一致时，我们才知道这一点。简而言之，如果我们的推断并非错误，而不是如果我们的推断是真的，我们才知道这种客观。其原因正如库恩所说，“科学哲学家们已经一再论证过，对于任何一组已知的资料，总可以建构出一个以上的理论”。因此，占据主导的真理或理论视角是一种社会共识的建构，而非物理现实的刻画（Katzenstein 1996; Wendt 1999）。有人认为，这种建构主义的真理观自然适用于社会科学；社会科学不仅仅作用于自然科学这样的认知群体，还研究不断变化的社会和人的境况，而不是一成不变的物理现象。自然科学家无法改变物理现实，而社会科学家可以改变社会现实。赫德利·布尔（Hedley Bull 1972, 263）抓住了这种区别，认为，“政治学的学生不仅仅是作为客观与主观的关系与其研究主题相联系，也是一种因果关系”。[149]社会科学家的干预改变了他们的主题，这一点是自然科学家所做不到的。在物理学中，海森堡测不准原理是指任何试图测量粒子位置的行为都会干扰到粒子。但是，这一原理并没有说这种行为会导致粒子在未来有不同的表现。相反，人类的主题既具有教育意义，又具有创造性。他们吸收社会科学家创造的知识，并以不可预知的方式改变他们的行为。
那么，是不是所有的真理在社会意义上都是相对的？如果答案是肯定的，那么学术界本身就是政策过程的一部分，那就不能宣称可以向权力讲述真理。“社会科学的真理，”摩根索（1946，167）在其与美国政府对峙前告诉我们，“只有在特定观察者的视角下方成真理。”社会背景决定了学术研究的任意程度（按照库恩的观点，即个人与历史的偶然事件）不比政策制定的随意程度低。面对权力，学术界并非中立的，而是证明权力合法性并批判权力是社会和政治结构的一部分。基于此，摩根索（1970，434）将大学称为“巨大的、不可或缺的公共和私人权力的服务站”（也可见Parsons 1969）。如今，学术界被贬低了。美国的政治学为美国政治和社会精英服务（Oren 2003, 5）。肯尼斯·普尼维特（Kenneth Prewitt）（2002，6）在承担一项社会科学研究委员会（Social Science Research Council, SSRC）项目中说道，“从经验上来说，我们对普遍真理的主张很大程度上是关于这一时期的社会经验”。
然而，马克思主义学派提出了第三种可能性。如果真理根植于历史并随着历史的进程逐渐显现呢？尽管知识是时间性的，它还是以某些方式进化，最终累积导致跨越时间维度的结果。此外，由于社会知识不仅仅涉及无生命的物体，而且也与具有创造性的人类关联，政策制定和社会行为将会有助于这一进化过程。马克思等学者发现了历史模式。但是，诸如列宁等政策制定者加快甚至于创造了历史模式。现在问题来了：这些模式演化的目的是什么或追求什么样的真理？在这里，社会科学家受到了政治偏好的影响，而自然科学家却没有（因为后者不能改变自然世界）。马克思认为历史的发展方向是共产主义，而西方自由主义人士认为是多元主义或民主制度。西方保守主义人士，例如列奥·施特劳斯，认为是通过经典智慧更加完整地揭示已知事实（Melzer 2006）。在末世论看来，神学家看到了历史的方向是基督的第二次降临。现代主义者认为历史是朝着一个更加富裕、教育水平更高、技术程度更高的世界发展，在这样的世界里自然科学家和社会科学家更加积极地学习他们所生活的宇宙。[150]
如果真理是逐渐进化的，而不是客观或相对的，那么学术界与政策界之间或许就不可分离。政策制定者创造历史，历史循着学者们发现并坚定维护的方向前进。正如西奥多·罗斯福所强调的，身处政策领域是一种寻求真理的主要方式。如果学术界从客观角度理解真理，那么就会身处政策过程之外，也将不再比政策制定更加高级。两者是互补的。学者们发现历史模式，展开辩论，并受到社会条件和所处学科领域偏好的限制，而政策制定者通过更加明确的政党参与塑造事件的发生。奇怪的是，几乎所有的美国和西方社会科学家都接受知识进化这样一种观念，即便他们坚持认为社会知识本来是或应当是客观的。[151]他们相信，学者们发现的客观知识可以也应当用于创造一个更好的世界——如果不是民主的话，一般来说就是更加繁荣、和平和人道。阿尔蒙德写道，政治学“不能暗示对某个特殊行动方针的政治承诺”，在第三段，他接着写道，“为了将知识的力量影响政治世界的悲剧性困境，我们已经做出了长久的、全球性的重要贡献”。如果利用知识解决悲惨的世界问题没有涉及政治参与，那么还有什么可以涉及？社会科学并不仅仅是发现，也是社会变革。约翰·贡内利（John Gunnell 2005，608）强调了这一点，“对科学的追求以及对这种追求的批评从来没有与对民主标准和实现的探索相分离”。
2 学术知识和政策知识的关系如果社会知识是进化的，学者和政策制定者对此做出贡献，那么各自创造了什么样的知识以及这些不同种类的知识之间有什么样的关联？
人们说，科学家寻求解释事件的法则，而决策者利用法则来塑造事件。科学家们需要验证和证明来解释重复的结果，而决策者及时提出建议以获得新的结果。从这个角度来看，两者利用知识的目标完全相反。学者追求超越直观的一般知识，[152]决策者追求帮助他们获得从未观察到的具体知识。例如，他们需要在核时代促成和平，寻找他们不熟悉且不至于挑起战争的武力威慑政策。
对于学者来说，随着知识不断成熟（或科学变得平常），各种法则和理论变得越来越抽象和深奥。学者们应该在学术期刊发表文章，吸引各自领域的专家，而不是在政策杂志发表文章吸引决策者的注意。学术研究从政策世界脱离出来。
相反，如果抽象知识不能帮助决策者达成政策共识、满足政策需要，那么对决策者就没有用处。例如，克林顿利用民主和平论来确立他的外交决策的广泛前提，“扩大民主、经济参与”。但是，当这项政策过度消耗资源、削弱了共识时，克林顿退却了——例如，从索马里到卢旺达。仅有知识（假设这个例子中的民主和平论是知识）是不够的；知识必须对决策者有用，并且在一个民主国家必须得到大多数的支持。正如亚历山大·乔治（Alexander George 1993）告诉我们，决策者需要不一样的信息——获得共识所必需的实质权衡、不同政策决策的副作用或机会成本以及政策决策的风险和时机。
正如学者们看到的那样，学术不能向政治屈膝。我们不能投票决定太阳是否升起（尽管在2006年国际天文联合会投票决定冥王星不再是一颗行星——但是并不是作为一项事实）。但是，正如决策者认为的，政治也不能向科学屈服。如果科学进入政策领域，提出的建议并不能接受人们的议论，那么科学将会缩小其发展所依赖的质疑和自由的范围。例如，有关全球变暖的科学并不能主导政策的结果，因为所有的知识都是不确定的，尤其是当科学与富有创造力的人类打交道时；民主依赖于说服大多数人，也没有任何实际有效的机制拥有规避所有风险的资源。另一方面，政治并不能免受大自然造成的结果的影响。无论我们是否做了预测和准备，风暴都会发生。
同时，可预测的（学术的）和实际有效的（政策的）知识在很多方面相互依赖。罗伯特·罗斯坦（Robert Rothstein 1972，121）认为，“参与实践问题的解决会在理论上有诸多益处”。用库恩的话来说，实践催生了令普通科学困惑的疑问，产生新的学科分支或革命性科学。工程师会遭遇自然科学无法解释的异常现象。决策者会遭遇社会科学家无法解释的真实世界的问题。实践为学术的自我吸收设定了限制。
另一方面，若非经过理论和实质性知识（substantive knowledge）（Renshon and Larson 2003）的引导，经验和判断只是纯粹的偏见。决策者通常不会从理论的角度思考他们的认知技巧，但是他们一直决定着哪些事实和政策选择可以予以考虑，因为他们从来不会考虑所有的事实和政策选择。在决策者收集事实和评估前，他们需要一些视角来确定并选择一个问题。为何某事物构成一个问题？为何这个问题重要？以及哪些政策选择可能会影响这个问题？如果没有理论，那么他们采用的视角将会引导这些政策选择。[153]罗斯坦和乔治认为，学术知识在诊断政策问题时是最有用，或许也是十分必要的。政策知识或判断在政策选择时可能更加有用。
3 学术和政策知识受到的政治约束如果社会知识是进化的，那么就不存在受到社会因素制约的知识了。学者并不是独立的和不受约束的，决策者也并不会免疫于某个更加独立的学术群体发现的历史模式的主观判断的影响。不论学者是否与政府部门有直接的关联，他/她参与政治的所有途径也不过这些。贡内利曾指出，我们大多数人致力于实现民主制这种特定的政治意识形态，因为没有民主我们的学术自由将会受限。我们没有选择从商或信教，而是选择从事教育；那么，大多数学者对宗教信仰和市场经济提出了尖锐的批评也就不那么令人惊讶了（参见Lipset 1996，第6章）。我们选择了一个特殊的行业，具体而言就是政治科学；相比物理学或医学，政治科学很显然更多地与政治相关。我们选择研究的主题是基于那些我们认为最重要的话题，这种选择也极大地受到了我们的政治偏好的影响。[154]我们创造了其他人在政治中使用的思想，自然我们也应当对由这些思想产生的政策负起一定的责任。最后，作为公民，我们积极参与政党的政治活动，加入政党，为活动捐资，为候选人提供建议，等等。
此外，学者在支持党派活动中绝对不是中立的或保持平衡。为了保持中立，人们可能期望自然科学家和社会科学家以独立人士的身份参与到政治进程中。学者可以以公民的身份履行义务，但与此同时可以在他所处的社会里独立于政治组织。如果不能达到这种完美状态，人们可能期待他们保持平衡——也就是，在他们所处的社会里在政党之间保持不偏不倚。然而，美国的学术界绝对不是独立的，在两大政党间也不是保持中立的。在社会科学领域，支持民主党的学者人数与支持共和党的学者人数之比为7:1，在自然科学领域这一比例更高（Tierney 2004; Young 2005）。[155]社会科学领域的比例比30年前增加了两倍，预计在未来这一数字将继续增加，因为拥有教职的年轻学者更多支持民主党，而老一辈支持共和党的学者逐渐退休。不论这种政治多样性缺乏的理由是什么（自我筛查、有意或无意的歧视等），美国的学术界无法宣称自己在对待政党政治方面保持了公正的姿态。[156]请记住，所有这些形式的政治参与均先于任何积极参与政府的行为。
由于大多数的学者认为做好研究需要尽可能远离政策世界，人们可能期待学者们清楚地意识到自身作为公民所做出的承诺的党派性质。但是，坦白说，很少有人（或者说很多人不会）有这样的意识。大多数人只是简单地认为，学者们的党派政治活动并非直接为政府服务，这并不影响他们的研究。他们可以将政治与研究分离开来。实际上，他们向大众说的是，“相信我们”。在学术群体中，我们中的大多数人确实相信我们的同事，因为我们了解他们，也仔细研究他们的工作。但是大众需要的不仅仅是“相信我们”这个口号。至少，学者应该参与“通过学术宣传揭示政治真理”。我们应该向大众公开和揭示我们的政治偏好，这样读者和我们所创造知识的使用者可以就我们的客观性做出评判。[157]
一旦学者越界并直接参与政府部门，政治联系就变得愈加明显，学者们就丧失了学术纯洁。其理由似乎有两方面：首先，学者型的决策者放弃了倾听和批判所有的政策选择。相对于大学的独立氛围，决策过程力求禁止人们讨论、缩小政策选择的范围并压制反对的声音。党派性加快而不是破坏政策制定的进程。通过审查选举和日常的公开辩论，决策者获得了制定议程的权利，排除了某些政策上的猜想和选择。学者可以批判这种党派性，但是他们也应该意识到，没有党派性就没有历史。
其次，当学者进入政府，他们就获得了解释他们创造的历史的权利。当他们返回学术界，他们并不是与同行站在同一角度评价这种历史。那么，为他们的自利分析打个折扣是合适的。[158]但是，当曾经在政府最高层服务的学者重返学术界时，人们并不欢迎，这种做法就太过了。民主派的学者型决策者［如麦克乔治·邦迪（McGeorge Bundy）、沃尔特·罗斯托（Walt Rostow）和兹比格涅夫·布热津斯基（Zbigniew Brzezinski）］和共和派学者［如基辛格和珍妮·柯克帕特里克（Jeane Kirkpatrick）］就遭遇过这种情况。[159]他们在进入政府之前同样是合格的学者，并且他们为学术界解了燃眉之急，即更好地理解党派性如何塑造历史、深化社会知识。
4 结语学术与政策制定之间的关系取决于人们如何理解知识或真理的本质、不同知识类型之间的关系以及同时影响学术和政策制定的政治约束。
如果知识绝大多数是客观的，学术就是政策制定的试金石。如果知识大多数是主体间性的，那么学术和政策制定都依赖于社会境况，任何一方也无法向另一方讲述真理。如果知识是进化的，那么学术和政策制定共同地追求真理。学术发现了为政策制定的行为和选择提供信息的模式，而政策制定遭遇异常现象并创造了出乎意料的历史结果。历史沿着不同的方向演进，但是由于这些方向取决于人们不同的解释，学术和实践又以独特的方式相互依存。学术告诉我们可以通过严格的科学研究方法了解到什么；政策制定告诉我们需要了解什么方可以影响历史的进程。
如果知识是进化的，那么我们不必放弃我们的政治承诺（政策制定）或科学（真理）。布尔（Bull 1972，262—263）为此做出了一个永恒的综合推断：
我……会捍卫政治客观性或疏离的观点，至少作为我们的一项目标……但是……当然，并不存在“价值中立”的国际关系研究或其他社会学科。人们最希望做到的事情就是意识到自己的道德和政治的前提、明确地表达出来（如果一个人采纳由这些前提推导出的观点），加以批判并将研究这些道德和政治前提作为学科的一部分……我也不愿意认为承诺（从坚信某些道德和政治目标的角度）和为实现这些目标而奋斗的意愿与政治学的学术研究是一致的。毕竟，一个人可能会批判或欢迎道德和政治前提，或许可能会得出某些结论并据此展开行动。我甚至认为，在某些情况下，在政治冲突中向一方表达的强烈的承诺为理解另一方的特质提供了观察的视角；缺少另一方就不可能做到。
在最后一段话，布尔肯定了政治承诺在政策制定过程中的积极作用，正如他在第一句中肯定了疏离在社会科学研究中的积极作用。布尔呼吁学者和决策者应该和平共处。此外，他告诫学者，应该意识到他们的道德和政治前提并加以批判，在观点里明确表达出来。太多的学者忘记了知识的不确定性，未加思考就谈及真理。[160]一边倒地偏向政治光谱的其中一端，就像美国这样，这样的学术界谈不上公正。这种一边倒的政治偏见至少应该受到质疑，不应该因为其是“客观的”学术研究就认为无关紧要。正如布尔（1972，263）进一步指出的那样：“一个不太容易被察觉的危险（相比学术的价值观屈从于政治价值观这一危险）正是人们应该如何遵守学术价值观，如何展现智识上的严谨；然而，在道德和政治的框架内，这些尚未受到人们的质疑。”
参考文献