第二十一章 发达地区农村改革问题
20世纪80年代中期以来，我们在发达地区推进的农业现代化试验已经开展了10年，并取得了显著的成绩。发达地区采取“以工补农”“以工建农”的形式，推进土地适度规模经营和农业机械化、农田基础设施建设，从乡镇企业转移到农业的较高水平的投入，反过来支撑了乡镇企业发展对农产品供给的基本需求。就农村社区的整体利益而言，两者互相促进、协调发展；形成了一种我国农村特有的、内部化的制度类型。其结果是一个集体化的社区经济算总账是合理的：工农业总产出的综合收益大于总投入的综合成本。
但是，作为改革者的价值观应该是不断进取的。我们常说：改革所解决的问题，远不如它所引发出来的更多，所以才要不断地深化改革。随着发达地区农村工业化完成第一阶段的原始积累，初步形成产业门类齐全、专业分工细致的社会化大生产，就必然要求市场交换。有些在过去是成功的改革经验，现在也就有必要深入探讨。因此，有些发达地区进一步提出农村现代化是有战略意义的。
通俗地说，在计划经济时代我们搞的是产品经济，从计划经济向市场经济过渡我们搞的是商品经济，而进入市场经济就要求我们搞资本经济。所谓农村现代化，首先是要在中央提出的社会主义市场经济的新体制框架下，推进农村经济发展，也就是要求以资本市场的交易来配置农村资源，要求农村资源必须实现资本化；在文件语言中或者可以说“促进农村生产力诸要素从资源形态向价值形态转化”。
因为，80年代以来，发达地区各地政府主要是通过农村集体的内部化制度，来统一控制农村资源，用以完成地方工业化的资本积累。而原始积累完成之后，则要顺应社会化大生产的经济规律，开放资本市场，促进要素流转以形成规模经济，这也就是各地政府提出的“进行二次创业”。而以往农村实物形态的资源要素是不可能进入资本市场交易的。有鉴于此，既然发达地区提出农村现代化这个新的发展战略，就要深入调查研究，发现对农村经济与市场接轨起主要制约作用的体制障碍，加大改革力度来解决这些问题。
二、农村现代化进一步发展面临的主要问题1.乡镇企业高负债中的非生产性占用
各地对发达地区农村现代化建设所反映的比较突出的矛盾，一是资金紧张，二是乡镇企业布局分散、结构雷同，三是户籍制度改革滞后和城市化水平较低。这些问题实际上还是经济和社会结构不合理，都是普遍性的问题，所以各地都提出调整经济结构。但是发达地区为什么出现这些问题，要认真进行分析。
目前从宏观上看，资金并不是太紧张，银行进行商业化改革以后，已经出现银行追着好企业主动上门给贷款的现象。一向经济发展势头很好的发达地区，似乎更应该是资金流入地区。现在提出资金短缺，虽与国家宏观政策的“一刀切”有关，但近年来大量资金流入非生产领域，有些乡镇和有些企业非生产性占用资金在20%以上；再加上投资主体不明、投向分散，导致发达地区乡镇企业的负债率过高，普遍达到60%以上。这些也是银行头寸减少、贷款困难的重要原因。
2.乡镇企业产权与积累问题
乡镇企业在发达地区三分天下有其二，对整个农村经济的发展起到了很大的促进作用，但其收益大量向地方政府和社区转移，确实是发展过程中的问题，也的确是当务之急。
乡镇企业创办之初的资产形成主要有三个来源。第一部分是企业占用土地的增值收益，亦即农村土地从第一产业向第二、三产业转移所形成的级差地租。第二部分是农村在潜在失业的压力下，到企业就业的社区内部劳动力的剩余价值。因为农民追求就业，并不计较工资、福利，企业也省去了至少30%的职工福利性开支。第三部分是高通货膨胀下，企业得到银行贷款的同时，从“深度负利率”转化的利润。因此，尽管乡镇企业现在形成的固定资产规模很大，初始投入主要是这三部分。由于这些收益转移都只能依靠乡镇和村的社区环境，所以乡镇企业就只能“社区化”，随之产生了两个弊病：一是“村村点火，户户冒烟”，高度分散、不规模；二是乡镇企业完成原始积累，利润有所增加时，也不得不向社区转移。一部分投入公共品开支，就是修桥补路、养老办学，以及行政性补贴；另一部分投入社区消费，就是户户通电话、盖新房等。
于是，企业负担渐渐增大，负债率推高，这又使得企业有限的效益也得交给银行。此外，20世纪80年代全国性的商品短缺给乡镇企业留下的历史性机会也不复存在。随着社会主义市场经济体制的建立，不仅80年代末期全面的卖方市场已不存在，现在连资本品都已经相继出现过剩。可见近年来发达地区有人说“找不到感觉”并不为过。因为发达地区多数资源已经完成资本化，过去依靠资源转化使经济增长快的优势已日趋衰弱，这就意味着要获取以前的高速度增长已难度很大；何况乡镇企业负债偏高、布局分散和结构类同等矛盾也会影响经济增长。
3.小城镇问题
小城镇建设也是农村现代化的一个主要内容。目前，发达地区大部分小城镇的硬件建设已经很上档次，可以算得上超前现代化了。但我们都看到，小城镇白天挺热闹，晚上就是“这儿的傍晚静悄悄”。因为上述乡镇企业收益向社区转移的问题，农村非农就业人口大都滞留在乡下，仍然不是市场经济要求的商品消费人口，而是自给自足的农业人口。由于城镇的人口规模和消费规模偏小，所以经济聚集程度过低；而没有一定的规模消费，也就不可能有发达的第三产业；没有第三产业的支撑，再现代化的城镇也将是一座“空城”。这可能是目前发达地区小城镇建设的共性矛盾。伴随而来的问题就是投资越来越大，占地越来越多，包袱越背越重，很多地方出现“有城无市”，小城镇发展将难以为继。
中央早在1984年的1号文件中就明确了允许农民携带要素进城的政策。十几年了，农村人口为什么难以向小城镇聚集？一方面可能是农村的分工分业受到人地关系紧张的制约，农民的收入水平还没有达到城镇消费水平，或者是传统观念的影响；另一方面是小城镇的制度“门槛”太高，阻碍了农民和乡镇企业进入城镇。这后一条是发达地区的主要问题。降低小城镇的制度“门槛”、推动农民进城的问题不解决，成规模消费上不去，地方乃至全国的经济结构就无法进一步调整。
4.农业现代化试验遗留的问题
发达地区农村在上一轮农业现代化试验中，通过转移乡镇企业收益“以工补农”，形成了农业的高投入。这个做法实现了社区综合收益最大化。但在乡镇企业完成原始积累进入社会化大生产以后，农业是否能够自我积累成为独立产业的问题至今还未解决好。理论界对发达地区长期回避讨论的问题其实是十分明白的，这就是搞高投入农业特别是粮食生产，经济上不合算，如果计算折旧和资金利率的话成本太高，无法参与市场竞争。
形成这一问题的直接原因是：宏观上国家的粮食市场体制和经营机制改革不到位，微观上小农经济是现代市场经济的“天然反动”，农业经济领域缺少明确的市场主体。随着有关粮食贸易国际谈判的进展和世界粮食市场的波动变化，这一问题将会表现得更加突出。
大城市郊区一度搞区域割据和高投入的“菜篮子工程”，过去虽然起过保障供给的作用，现在看来也有同样的问题。比较一下大城市农副产品本地购销量的差别就可以发现，政府的农业补贴，正在通过郊区蔬菜和食品批发市场的交易大量流出去。城市的“高价农业”客观上已经变成财政的包袱。
三、跨越障碍：解决问题的试验设计“农村现代化”这个主题比单纯提“农业现代化”好，但许多问题在现行体制下操作的难度的确很大。发达地区在做好新一轮改革纲要和实施方案的设计时，应该把各项准备工作做得充分一点。一是要对十多年来各地搞农业现代化的经验和教训进行认真总结；二是要正确地分析和判断目前阻碍农村现代化发展的突出问题，适度借鉴外地的成功经验。山东、浙江等省按照市场经济的规律，搞了股份田、股份水、股份城，效果很好，各地可以借鉴。要试验一种政策，让农村集体经济组织和农民在不改变土地的集体所有制属性的前提下，真正获取社会的平均利润，切实解决农民进入城镇“门槛”过高的问题。还要采取“推一把，拉一把”的办法，把农民吸引到小城镇聚居。比如对那些不进城的非农就业人口，既然坚持农民身份，就必须按照农业法规定出满“义务工”和“劳动积累工”，不许交代金。同时规定农民宅基地和农村非农用地不再给村以下，而是捆起来统一用到小城镇。
农村工业化、城镇化发展中人口聚集的要求，与农民进城“门槛”太高的矛盾，是当前起主要制约作用的体制问题。要解决这个问题，使集体经济得到壮大，农民利益得到保护，资源配置得到优化组合，很重要的一条就是要在改革体制和机制的过程中，积极培育市场经济的发展；推动资源配置和生产要素的组合由实物形态向价值形态转变。即：只有通过实现要素的价值化，才能从根本上解决产权主体不清的矛盾，推进剩余资源的资本化，进而遵循市场法则构筑起符合资本经营的市场交易制度。通过这种深化改革，会逐步解决发达地区的社区封闭问题、产业布局分散问题、集体企业负债和负担偏高问题。
如何将实物形态的资产转化为价值形态的资本？从目前国内的各种试验效果来看，较好的一种方式是股份合作制，当然也可能有其他方式。总之，要在农村合作经济内部尽快建立一种要素价值化的资本经营运作体系，这既是资源优化组合的载体，也是保障农民利益不受侵害和集体经济组织在“统分结合、双层经营”制度下正确处理内部成员利益关系的最好实现形式。
四、八个重点：农村现代化纲要和实施方案农村现代化建设是有超前意义的改革与发展相结合的事业。为此，发达地区要继续保持“超前、示范”的特性。1987年全国刚成立试验区时，我们就提出了“以市场为导向，建立商品经济新体制框架”，这在当时来说是超前的（一般的提法是“计划经济与商品经济相结合”）。1992年党的十四大明确了建立社会主义市场经济体制的基本目标，农村改革试验区的指导思想也就更加体现出来了。
党的十五大将会在总体指导思想上进一步确立全面推进社会主义市场经济体制建设的方针。因此，改革试验区必须围绕党的十五大精神，按照“发展出题目，改革求答案”的试验意义选准新的、具体的试验主题，继续保持超前性，否则也就没有建立试验区的必要。
一是在指导思想上要坚持宪法和党章规定的四项基本原则，以及党的十四大决定精神，在建立社会主义市场经济框架的改革中，通过职工持股来体现马克思主义的劳动价值论，而不是以资本家控股来体现资本统治劳动的资本主义原则。
二是要把产业结构调整放到突出的位置。目前，发达地区虽已实现大量劳力非农就业，但还没有成规模地形成城镇集中消费人口。因此，要以城镇人口的集中作为调整产业结构的前提。
三是市场经济的根本内容是实行资本经营。目前，一方面商品经济空前活跃；另一方面基本要素如土地、资金还不能进入市场，乡镇企业资产也没有进入要素市场，农民不能携带股份化的土地和资产等要素离村进城进镇。因此，要进一步优化资本结构，就要把土地价值化，把乡镇企业的资产价值化，通过深化产权制度改革，促进农村生产力要素从实物形态向价值形态转化。
四是产权制度改革要强调土地所有制不变，集体财产关系的所有权属性不能改。如土地产权，生产队以户为单位核定面积，应按中央规定30年不变的原则，测算出30年土地产权的价值量是多少。农副业用地按产出平均收益计算，这样就可确定一亩土地价值的年货币量。实现土地资产货币化，就可形成生产队的货币化资产规模，然后还可以村或生产队为基础计算投资股本，设置基本股、劳动贡献股、管理股、技术股等。按资产总规模得出股份价值量后，由股东会推选董事会、监事会，建立健全价值化以后的资本经营制度。乡村两级实现价值化的土地可以作股参与城镇开发，促使价值化的财产向城镇流动。实现农村集体组织和农户资产合理配置、流转的有效办法是：以村为单位建立股份经济合作公司，然后村入股到镇级公司，作为镇股份公司的股东；镇村两级公司作为合作制企业统一纳税。实力雄厚的镇还可以把农民股权集中管理，建立投资基金，这样就全盘活了。
五是要强调对农业的保护。各地的发展规划应在不减少基本农田和农业资源的前提下，确保农田面积的动态平衡。要允许价值化的由各村持股的宅基地和工业开发用地集中到镇上来，这样既可保证农村集体土地权属和财产关系不变，又可实行集中土地规模经营开发。
六是城镇化要严格规划。这个规划不是分散的，而应在政府一元化领导下实行集中统一规划，并具有法律效力。深化改革试验中，要重点发展试点镇，逐步形成中心镇和中心村发展的格局。非试点镇、村则要控制其发展。
七是要制订好小城镇试点政策。试点镇要参照执行国家11部委关于小城镇建设的政策，并结合本地实际情况有所突破，按市场经济的要求搞建设。
（1）允许农村集体土地作股参与小城镇开发。以县为单位，规定非农用地指标和农户建房的宅基地指标向参与试验的团地开发区集中使用，这一政策只适用于试点镇村，非试点镇村则要严格控制。
（2）按照“谁投资，谁得益”的原则，筹集现代化建设资金。这笔基金只能用作股投资的办法，不能平调农民的资金，让投资者拥有所有权和受益权，调动广大农民积极参与现代化建设的热情。要试验出一种农民可以带宅基地使用指标进镇的办法，以减少进入城镇的征地费用。
（3）户籍制度改革，要按照公安部关于户籍管理制度改革的精神，实行按居住地和就业原则确定身份的户籍登记制度。应让进城镇入户的农民享有所有权和受益权，并以参股的形式缴纳一定费用。
八是要规范和完善各种合作经济组织。农村的合作基金会、“合作社股权转让咨询中心”等，是一种合作经济组织内部的信用合作，在合作经济组织内部融资是合法的。今后，要通过建立股份化的资产交易信息的内部网络，使集体经济的作股基金通过联网进行融资交易，形成要素价值化以后的资本经营机制，让农民和集体经济的资产在市场竞争中获取社会平均利润。
同时发达地区应继续推进农业的产业化建设、规模经营，解决农业的经营和投入主体不统一的问题。总之，要实现增长方式的转换，努力降低农业特别是粮食生产经营的成本，提高竞争能力，自觉形成农业的市场机制，使农业真正成为一个独立的产业。