近年来，我曾经在贵州省毕节地区试验区3县l市专门做过扶贫体制改革的调查，以后又陪同联合国开发计划署和经贸部等部门和机构的中外官员、专家考察了安顺、黔西南两地州的4个县，进行小额贷款扶贫的评估和项目调查。加上以前总共来过3次，总体上对贵州的扶贫问题有了一定的了解。这次应毕节试验区的要求，综合过去多年调研中的谈话和记录形成此文，目的在于立此存照，供后来者参考。如有错误，言责自负。
一、扶贫投资与财政体制问题正如贵州有的领导同志所说，近年来贵州的扶贫问题实际上不是投资力度不够大，也不是政府不够重视，而是怎样形成合理的投资机制的问题，是怎样深化扶贫投资体制改革的问题。
我在调查中，对各县统计资料进行了相关数据的对比分析，认为贫困县的投资效率不高与财政转移支付有关。由于贫困县地方政府所得到上级财政转移的支付中，有相当一部分是县级地方国有企业上缴税收的返还，就是把贫困县政府收的中央税返回来作为上级政府对地方的财政定补。这种制度在客观上可能形成压力，使得地方政府只好把地方投资、银行贷款等，更多地投向县属国有企业。因为这些贫困县的民营企业大多数还处在初期原始积累阶段，纳税能力低；而且企业不仅规模小，在布局上又是高度分散的，即使征税，成本也太高，所以只能靠对国有企业增加投资，以保证企业能够运转、上缴税收，再通过财政转移支付返还给地方政府。
但是，全国的县级国有企业中的70%是亏损的，贫困县国有企业的亏损面更大。在这样的财政制度压力下，政府与国有企业好比打上了“死结”。对这些地方国有企业投得越多，企业就必然越多地依赖外延扩张，而不是深化企业改革。因为如果企业能继续这样轻易地得到新的资源和投资，就不会重视自身的改革和机制的转换，就会使无效益的投资膨胀、粗放经营的问题加重。这是贫困地区企业改革难以突破的制度因素之一。
实行这样的财政转移支付办法，虽然短期看使贫困县保证了基本开支，但同时会促进地方政府更多地把资金投向国有企业。而本来有效益的民营企业和其他地方集体企业，以及开发性农业等，则可能得不到或者少得到投资；而且还客观上造成银行资金占压越来越严重，从而形成恶性循环的局面。
从全国情况看，资金占压过于严重、社会有效投资不足的问题非常突出。于是人们提出引进外资，贫困县则都提出要进一步吸引国内外投资。但是从近年来的引进外资情况看，贫困县的成绩并不如意。因为外来投资者必然要进行当地投资环境调查，其中重要的是评价地方项目的投资质量。显然，就贵州目前这种投资与财政体制相互作用所产生的问题来看，吸引外来资金仍存在诸多制度障碍。
二、基层组织薄弱与制度空白问题如果说现行财政转移支付制度解决不了贫困地区的发展问题，那么，哪怕是能够有助于贫困地区维持现状，也算是达到目的。可实际上，这个最起码的一般要求也不能实现。基层组织薄弱、制度空白，各级政府基本上无钱办事，是目前贵州和其他不发达地区都面临的问题。在农村，基层组织薄弱、制度一片空白的问题不解决，会引发更多更严重的问题，如人口政策落实不了，人地关系越来越紧张，就是因为基层没有一个可落实政策、可办事的执行机制。
这几次到各县调查，所到之处都尽力到村到户做访问。看到有的农民“有孩子没房子”，茅草棚子几乎要倒塌，家里破破烂烂；有的正在远处陡峭的山上烧荒。要找村干部不容易，即使找到了有的也说不清楚本村情况。有些乡镇的主要领导大多数住在城里，一般干部即使想管事，也难得有下去管事、办事的条件。这些现象可能是个别的，但确实发人深省。
尽管基层税费负担轻是好事，但另一方面又要看到，农村几乎没有保证国家政策落实到位的组织机制。在我们调查的贫困山村里，农民形不成正规组织，农村没有起码的组织和经济功能。村和组干部除了上级发的微薄的工资，没有其他工作经费，仅仅能做一些带路和民族语言翻译工作。其中值得重视的是，即使财政转移支付足额到位，也只保证核定编制内的县、乡政府人员开支。于是，有本事的人为了捧“金饭碗”，就尽可能往乡以上政府和部门里挤，编制外人员就得“想办法”才能吃饭。农村的公共品开支没有来源，公事没有人管，政府有关政策措施还是落实不下去。
三、资源短缺与需求约束问题更严重的问题是，人们习惯按照传统方式进行扶贫开发，但可供传统开发的资源不足，农村产业结构调整潜力也有限。
比如“四荒”资源，政府统计的“四荒”面积可能与实际有出入，因为农民已经把能开垦的山坡都种了庄稼，大凡有一捧土的石头缝里农民都点上了玉米。如果把这样的“四荒”资源转让给投资者，就可能会引起和农民的冲突。这方面据了解已经有不少案例和反映，应该引起足够的重视。
从另一方面看，其实这几年大多数贫困地区都是利用现有的资源进行了结构调整。地方政府能够做的工作差不多都做了，应该说已经很到位，力度也很大，但结果受制于市场需求不足。各地无论让农民上什么项目，都可能出现“卖难”。
这也与全国宏观经济形势有关。1995年以来，中央决策层和有关研究部门也在讨论怎样解决全国性的有效需求不足的问题。因为全国产品积压现象相当严重，消费品工业普遍开工率不足。即使在浙江义乌这个全国小商品交易最发达的地方，也出现了“有场无市”的现象，新建成的大面积的市场上只有卖的，没有买的。因此可以说，需求不足对发达地区和不发达地区的进一步发展，同样都是严重的障碍。
近几年，由于国家大力发展基础产业，着力解决“瓶颈”制约，无疑已经取得很大成绩。但目前出现的新情况是：不但一般消费品，连过去的瓶颈产品也出现过剩，也受市场需求不足的制约，煤炭、钢材、玻璃、水泥、木材等都积压，电力都卖不出去；过去说交通是“瓶颈”，现在公路、铁路运力也过剩。有人因此说，全国已进入买方市场，或称“市场需求约束阶段”。
联系到东部地区实施部分传统产业向中西部转移的动态，从一般规律来看其实也可以认为是“甩包袱”！既然在东部地区原本就受市场需求的制约，转移到中西部地区，照样逃不出市场需求不足这个框框。对贵州这种欠发达地区来说，按照“梯度理论”，确有必要跟着东部地区调整经济结构，但如果接受东部发达地区落后产业转移，接受过来后是否又会受到生产过剩、市场疲软的影响（包括烤烟）？值得认真讨论。我认为贫困县不能按照“梯度理论”，照搬东部发达地区的发展模式，要认真调查研究，走出符合西部实际的发展路子来。
四、四点建议对症下药以上三个情况都属于亟待解决的问题。对此，省的决策部门和扶贫主管部门做了大量调研，可能已经研究出了切实可行的解决办法。我认为有必要提出通过“综合改革，统筹开发”来促进不发达地区经济发展的思路。目前要重视解决以下几个方面的问题。
（一）不发达地区要加强县乡两级国有企业和乡镇企业的改革力度
不发达地区所有地、县属企业都属于“放”这个范畴，越包起来发展越慢。只能通过产权制度改革来解决这个问题。
第一，通过改革财政定补方式，切断国有企业和政府联系的“脐带”，彻底改变以往谁当县长都要尽可能地把钱往国有企业拿，越亏损越要拿的局面。这样做实际上是吃社会存款，越吃坏账越多，有效投资也就越来越少。
因此我认为，企业改制的前提是财政体制要改革，要解决政府财政、银行与地方国有企业联手吃社会存款的恶性循环。先抓试点，省级地方财政可以调整转移支付的方式，对贫困县保证财政定补额度不变，但不再只是让地方政府依靠国有企业上缴返还，而要考虑用另外的有利于企业改制的方式。这不是财政部门一家能够解决的，要党委加强领导、政府多部门的配合解决。一方面要有当年毛泽东带领红军从井冈山撤出来“不怕打烂坛坛罐罐”的改革勇气，另一方面也要妥善处理企业改制中的职工问题。
第二，企业改革中发生矛盾，实际上问题在于过去有些改制不符合宪法原则，忽视了劳动者剩余价值在企业资产中的份额，而不在于国有企业工人素质差、要求多。解决这个问题的关键是，中小企业要把让职工占有大部分股权作为改制的核心内容，进行以股份合作制改革为主的产权制度建设。
地方国有企业改革过程中，一般搞租赁、转让、股份制都不难，因为至少上级主管部门在改制中有收益；但实践证明这种“资本统治劳动”式的改革不受工人欢迎。对政府及其部门而言，尤其难接受的是职工股份合作制；因为这样是还权于民，还产于民。折中的思路是，政府主管部门占有一定比例（不超过15%）的企业债务核销之后的净资产，工人按照工龄和贡献来占有企业剩余资产；如果企业有效益或者有潜力，还可以规定让职工按1：1占有股权，即交现金与无偿量化各占一半（职工没有现金可以先挂账，不能强制收取）。这样做既有可能使企业资产规模增加，又不加大地方对县属国有企业的投资额度，有可能减少新的占压，把资金和企业都盘活。
（二）争取地方融资和资源开发权利，加强综合开发
在条块分割的体制条件下，贫困地区除向国家要投资外，党委、政府应该要特殊政策，主要争取两件事。
其一，争取地方融资权，或者能够海外上市吸引外资，就像发达地区在香港上“红筹股”的那种渠道。设计出贫困地区可能有开发潜力的概念、题材，包装到地方综合性的投资开发公司里面去，由国家特别批准海外上市。
前提是企业产权要改造，地方资源的产权也必须清晰。当上文所述国有经济改制和其他经济成分充分发展的改革发动起来时，就可以把各种各样的投资重新组合起来，组建投资公司或投资基金，形成可以在资本市场上进行交易的“产品”。前几年就应该争取贵州的资本经营公司在香港上市，因为一旦上市，就可以争取把地方资源开发的炒作题材上香港发“红筹股”，可以多筹集发展资金用于基本建设。这是直接引入外资，也引入了外资的思路和管理，实际上是引入了一个新机制。
现在按说是不缺资金的，全国社会存款5万多亿元，四大国有银行算账存贷相抵有几千亿元资金没有投放出去，我在“97贵州改革与发展国际研讨会”上讲到，贫困地区要优先发展资本市场，因为贫困地区真正缺的是资本市场。各地都搞交易会，可是靠交易会等形式吸引不来成规模的基本建设资金。根本的策略还是要发展资本市场。
其二是争取地方资源开发权利。现在这些权利是以国家为名的公司垄断。例如煤炭的开采，公路、铁路建设等，都集中在垄断部门手里。要争取在国家统一规划的前提下，地方有资源的部分开发权和受益权。
就像毕节地区，资源丰富但无权开发。贫困地区如果不把地方资源开发权利争取到手，综合考虑开发规划，恐怕单独搞哪一项都难以奏效。毕节土地少，人多石头多；但有100多亿吨优质煤的储备，如果中央给地方以特殊政策，允许地方政府把绝大部分原来分别属于条条系统的扶贫资金重新组合，用来建立地方性投资集团公司，就能够在开采煤炭的同时，通过以工代赈形式组织劳动力挖煤、烧水泥、打石头、修水泥路。同时，在经过改造的公路沿线搞“长防”“坡改梯”，沿路办厂建镇。这样一来，沿路建设中受到工业锻炼的、最有可能组织化的农民就可变为城市人口。一方面农村人口减少，人地关系缓解了；另一方面小城镇发展起来，成规模的消费市场也就随之扩大了。这样不仅会取得预期的扶贫效果，而且会有效地促进贵州全省经济发展。如果不改革，仅仅按常规办事，那么这件事情分头切块到哪个部门去搞，都难以见效。
如果针对前面几个问题的改革能够做到，贫困地区的地方政府争取特殊政策能够搞投资基金，争取到资源开发权，并能够有基金海外上市权，就等于争取到了内地办“特区”权，就可以用本地资源开发权利作为国内外融资的基础。说透了是要打破条条主政垄断经营的局面，这是真正切中要害的问题。
欠发达地区要改变观念，北京各部门或者国际组织的人来了就该吃苦，一定要让他们看最贫困的地方，让他们知道这里百废待兴，知道这些地方为什么要求资源开发权和受益权，理解地方政府的这种要求是完全合理的。
（三）大力发展包括集体经济在内的非国有经济
如果国有企业改革不力，则发展非国有企业也很难，因为绝大部分资金都已经投放在国有企业了。必须改变资金投放形式。不发达地区可以考虑以适当的优惠政策，鼓励外地和本地的非国有经济进入那些政府控制较弱的领域，或者国有企业没有完全覆盖的领域。比如参与地方资源开发、农业产业结构调整、农副产品流通等。这样能够与开发过剩的人力资源相结合，产生可供分配的增量，借此把新经济主体的积极性调动起来。
不发达地区发展经济，要靠政府和银行共同努力。有些坏账的责任应该由政府承担的就该让银行抓紧冲销。例如我们在调查中访问农民，有一户农民欠款3000多元，大部分是上级指令性地让农民调整种植结构时贷的款，结果发生风险出现亏损，要农民承担债务。客观上小农没有多少剩余，不可能有偿还能力，银行给他旧债转贷，再往下债务越来越大，农民仍然还不了。谁也不敢和负债农户打交道，联合国的扶贫贷款也不敢再放给他。一个人是这样，一个地方、一个政府也是这样。看来政府是“现任不理前任账”，只能通过增加银行的呆账准备金冲销小农坏账的比例，才能提高政府和银行的信用。
（四）要把农村基层建设作为“第一等”的工作来抓
1984年以来搞财政分级承包，从中央一个财政主体，一下子形成了大约7万至8万个财政主体。原来大多数地方乡镇财政只是“过路财神”，并不是一级完全财政单位，现在财政部要求把乡级搞成完全财政，利弊如何，值得讨论。当然这样有利于调动地方政府当家理财的积极性，但随之各个条条系统就纷纷下设延伸到乡，迅速膨胀起来，乡镇要养一百来个人。贫困地区也“一刀切”，全国农民要养活新增的大约800万伸手吃财政饭的人。如果上级政府补贴不到位或不能满足开支，就会变为乡镇企业和农民的负担。本来县乡两级财力就有限，抓村以下工作就更没有开支能力了。谁想改动，各个条条马上拿出红头文件，或者以撤资金相威胁，最后地方政府给条条“打工”。这种搞法对欠发达地区确实不利。
此处有必要引入贵州省湄潭县1995年起步的农村税费制度改革，因为这实际上是农村基层政治体制改革的问题。那里的税费制度改革与减轻农民负担和粮食购销体制改革相结合，按照“人地分账”的原则，把人口增加应该承担的社会开支从过去笼统的催粮逼款中区别开，采取地税折实征粮、人费折钱收款的办法，一定二年不变，现在看效果不错。
比较彻底的解决办法是，要通过基层政治体制改革来减少吃财政饭的人的数量。或者可以考虑在推进税费制度改革的同时，把一部分经济总量小的边远山区或没有财政能力的地方，变乡政府为乡公所。如果在这方面有突破，则可以腾出干部组成工作队，重点抓基层村和村民组的制度建设。不过这个问题各地情况不同，恐怕要区别对待。中部农民负担问题严重的地方可以先搞，贵州农民负担轻，不一定这么做。
基层组织制度建设工作可以和小额贷款扶贫项目相结合。仿照孟加拉乡村合作银行的办法，利用小额贷款作为专业合作的启动资金。动员乡村干部下去把边远山区贫困户五人一组互相联保，得到贷款用于发展养殖业；五个贷款小组组成一个中心组（相当于村民组）；五个中心组组成一个协会（相当于村委会）。按照这种形式组织起专业合作经济，例如组织养牛、羊，或开发桑蚕，农村就有经济规模，市场就有大宗商品，地方就有专业市场。龙头企业再结合进来，发展就更快。所以，村以下基层组织建设工作如果能够和小额扶贫贷款结合，就可以较快地充实基层，强化组织，使之能够和基地、龙头企业有效结合，长期下来就能够保证党的政策落到实处。
上面几条建议的逻辑关系是密切的，希望能理解其中阐明的改革出效益的道理。如果这些建议能够在省、地级形成决策，对贫困县地方政府和干部就能够形成一种压力。总之，促使投资体制、财政体制、国企改革、资本市场发育、基层组织建设等形成一个完整综合的改革方案；再把综合开发本地资源，与通过资本市场建立融资渠道结合起来，即改革与发展相结合。只有这样，才能加速不发达地区的经济起飞。