第十五章 农村财税、金融改革和贫困问题
上一期我们出版的《中国改革（农村版）》的封面专题就是税费改革，我就先从费改税这个话题说起。
一、关于中国农村的税费改革问题早在农村落实了家庭承包之后，有一个历史上曾经发生过的现象就又发生了，就像大家唱的一首流行歌曲“今天的你我怎样重复昨天的故事”。那么，我们重复了一个什么样的昨天的故事呢？
（一）交易费用问题
20世纪50年代初的时候，新中国政权刚刚建立，党给全国农民搞土改，大家分了地。那个时候说是有4亿多农民，大约15亿亩地。建立了一个新的国家，政府要想进行调控，按正常情况，就得有财政收入来源，就得征税。征税当然是个正常的政府行为。可是，有谁想过，假如政府面对这4亿多农民征税，起码应该知道谁挣了多少，才能决定谁该交多少，可问题在于怎么计算。世界上没有哪个国家像中国，要面对4亿多农民去征税。这个情况在制度经济学看来，就是交易费用太高。制度学派立论的一个重要前提就是交易费用。当交易对象增大到一个特别大的量的时候，就会因交易费用增大而导致交易没法进行。所以，当政府征税面对农民这个交易对象达到4亿的时候，交易费用大到无法进行，就是很明显的常识问题。
有人说美国为什么能征农业税？对不起，美国是农产品大国，美国的农业纳税人叫farmer，那先得有农场farm，然后才能加er，变成农场主farmer。中国呢，没有农场主，中国只有农民，叫peasant。虽然他们有了土地，可中国农村的土地基本上不能叫farm，为什么呢？土地的大部分产出是供这个农家自我生存的。所以，我们把他们叫半自给自足的小农经济。
交易费用增大只是其中的一个道理。第二个道理是传统的小农经济不可能适用现代税制。例如，有个农民，如果他家里分了8亩地或5亩地，他不会只种一种庄稼，得倒茬、得间作。要想这样，他就得种点稻子，还得种点麦子或蔬菜。如果在南方，一年得两季到三季。并且，家里还得养些猪、鸡，或者养些牛、羊。因此，对这种小农，我们还不能一般定义为自给自足，还得加上兼业农，农户生产是兼业化的。中国农户大约70%以上至今仍然是兼业农户。
这就与西方完全不一样了。多少了解点西方的人都知道，西方的农民基本上都是专业化商品生产，养牛就养牛，种小麦就种小麦，种小麦的人不吃他们自己种的小麦，他们要买面包，因为他们自己不磨麦子。他们把麦子送到面粉加工厂，然后去买面包吃。养牛的人不杀牛，他们把牛送到屠宰场去。他们不是自给自足的，他们是专业农。西方的这种农业是完全商品化的。而我们这个兼业农，你怎么计算他那两头猪或者再加三个猪崽该交多少税？你怎么计算他那玉米，还没等棒子硬就砍了，然后做猪饲料？你算它是生产环节还是消费环节？养两头猪自己吃了一头，是劳动力补偿自己，还是算商品？怎么算？
因此就农村税制而言，中国与西方应该有很大不同。
中国就有这么大规模的农民人口，而且70%以上是兼业农，政府怎么征税？20世纪50年代这问题没有解决，就要靠合作化、集体化、人民公社化。高级社以后，农业税就不再重要了，而是通过工农产品剪刀差来占有农业剩余，这样问题就通过提高组织化解决了。但那是所谓计划经济，实质是严重剥削农民，所以后来被农民自发搞大包干否掉了。于是，今天的你我，就不得不又要重复昨天的故事，而且比昨天更严重，因为现在有9亿农民，大包干时有8亿农民。50年代有4亿，现在8亿至9亿，交易费用问题也更加严重。要这么生硬地把西方的征税制度搬到农村来，请问，能实行得了吗？
有人会说，这个问题现在没有办法解决，那旧社会为什么解决了？为什么中华人民共和国成立前只听说过赋税重，似乎没有人提到交易费用这个问题？
中华人民共和国成立前，土地的使用权其实是正态分布状态，如下图所示，A是地主，B是富农，C是中农，D是贫农，B、C是自耕农，他们通过租地占有大部分农地的使用权。而地主A占人口的7%～8%，占土地的大约50%。旧中国土地资源也紧缺，越是短缺要素其价格越高，因此中国的地租率高，谁能承受这么高的地租率呢？富农和中农，亦即自耕农，而不是雇农和贫农。
直到我自己插队下乡接触生产实践，才知道真的就是老中农的生产技术高。老中农当队长，这个队的产量就高，分的粮食就多；你要硬选一个贫农或雇农——当然贫雇农是依靠对象，阶级斗争搞得坚决，这都没问题，但是你让大家作为社员来选队长的时候，给候选者背后碗里放豆时，肯定是老中农碗里的豆最多。也许大队书记老百姓不能选，能力怎样也见不着，但因为基层的生产单位是生产小队，所以大家特别重视选小队长。
客观地看中华人民共和国成立前的农村情况，这部分自耕农集中占有了大量的土地生产资料，因为他们人口相对少，生产的剩余量就大。即使地主，也愿意把地租给那些产出量大的，而不愿意租给产出量相对小的，这就是高地租约束的规律现象。因为土地使用权呈正态分布，土地集中在自耕农那里，所以，旧中国农村是有规模生产主体的。
我们讲农村规模经济，要看规模生产和规模流通两个主体。因为使用权集中导致的规模生产主体主要是富农和中农。那么规模流通主体是谁呢？是地主。他们占有大约50%的土地，一般要获取50%的地租（五五分成），这样大算账，农业产出的至少25%应该是留在地主手里。再加上地主往往会买好地而不买薄地，所以尽管占有50%土地，但那是50%的好地，因此产出不止50%，应该在60%甚至更多。这样算，地主大体上应该占农业剩余的30%，而地主占人口的7%，他消费多少呢？就算他浪费，大碗地喝香油，大块地吃肥肉，也不过消费10%而已。更何况，旧中国地主大多数是“土地主”，土地主为了简单生产力的外延扩张，要更多地购买土地，所以他得节约，宁可吃点窝头。
旧社会的南方和沿海大部分地主多少在城里有个铺子，不是个什么米铺，就是个面铺之类的。有个铺子，地主就当然地成了流通主体。农民种地交租，假如地主得到了30%，自己消费了10%，就有20%上市，而且这部分以富农和中农为主的自耕农，形成了一条维持简单再生产的链条。自耕农为了能稳定地获得土地，肯定是守信誉的，按时交地租，于是地主集中的这部分农产品就进入市场形成规模流通。那么接着的问题是：谁该是纳税人？当然是地主。所以，旧中国对土地所有者征税，而不对租地者征税，当然就不会有我们现在面对的这个交易费用问题。
在正常情况下，中国历史上长期维持农业轻税、低税制，以此保证稳定。那么，在什么情况下维持不了稳定呢？一是兵荒马乱，兵差大于正税；二是大搞基本建设，徭役负担过重。比如像秦始皇修长城，或是像隋炀帝修大运河、东征高丽，都必致朝代短命。
好了，我们面对的基本问题就是一个简单的制度经济学道理：政府征税，只有纳税者人数少才能征到，而不可能是普遍对所有8亿至9亿的农村人都征税。要想实行现代税制，并且以现代税制为基础，建立所谓的现代管理，我们现在叫local governmence（地方管制），就几乎是不可能的。当然不是说我们不应该借鉴现代制度和现代管理，但那确实是建立在庞大的税基之上。
我最近刚下载两篇文章，一篇是介绍美国现代政府的，政府及其所属单位的人占整个就业的比重；另外一篇是介绍意大利的这个比重的，比重似乎都不比中国政府小。庞大的政府，庞大的制度，建起来的全套现代制度靠什么呢？我们说进一步应该讲清楚，你要想执行现代制度就得靠警治，英文叫policesystem（警察制度）。大家看美国电影，随便什么人，哪怕是个老太太，拿起电话叫警察：“你赶快来，我感到有危险，有人在我们家门口转。”或者你看《小鬼当家》，那个小孩拿起电话叫警察来：“我发现××××。”警察都得马上来。为什么？关系很清楚，这个社会的这套制度之所以有效，是靠你随时都可以让警察到门口来。靠这样一套警制来维持，需要多少警车、警棍、警枪、警服等庞大的开支？别说现在，从中长期看我们都难以支付。
（二）税费基础
以上是第一部分讲的交易费用的道理。第二部分讲税费的基础。
我们现在多少农业产值？前天看了个统计表，今年（2002年）农业占GDP增加值份额预计15.2%，去年15.6%，前年15.9%，大致数字为15%。多少农村人口？第五次人口普查农村人口占总人口的63.9%，这是按居住地和职业分；如果按户籍算仍然近70%。那么，政府管理按户籍算，还是按居住地算？现行制度当然是按户籍算。15.2%产值，对应70%人口，怎么能对15.2%产值征税来满足70%人口的公共需求？
我以为，你们明白了这两个道理，就能够自己去找关于税费制度问题的答案。
二、关于农村的合作金融问题第二个问题是农村信用社的问题。
有人问：“农村信用社目前对农村经济有多大作用？存在哪些问题？应如何改革？”这是个好问题。
农村信用社存在的问题，从本质上看，和我刚才讲的交易费用理论其实是一样的。这两年做农村金融问题的研究发现，农户是兼业的、分散的，而商业化改制以后的银行和信用社是要求规模的。这两者之间同样存在交易费用过大的问题。例如，农民要买两袋化肥，需要借200块钱，找信用社，还是找农业银行？谁会愿意借200块钱，现在利息大约5%，200块钱的年利息收益大约11块钱，当然不合算。还有，怎么审查这个贷款？怎么监督？形成的风险如何评估？如何到期回收？而如果是个企业，要多少吨化肥，银行当然就愿意干。所以，银行经过商业化改制，肯定都愿意当主办银行[45]，追着大企业动辄给几百万元、几千万元，或者上亿元贷款，一笔贷款出去，就赚几百万元或上千万元利润，那多好啊！所以，越是银行商业化改制，就越要以规模来提高本企业收益。其次是风险大的问题无法克服。例如，有个农户想借钱买两袋化肥，上集市一看有赌博的，就去赌。赌输了，或是喝酒被人骗了，或者一看猪仔不错，买几头猪仔，没买化肥。回去一看，这猪仔是病的，很快死了……农业生产的自然性决定其风险是无限大的。因此，没有任何一家保险公司愿意介入农业保险，因为它风险大，农户高度分散而且兼业化。
又由于农户经济有个重要特点，叫生产生活在户内合一。你说老太太在刷锅水里面倒了点糠，搅了点野菜喂猪，这是生产，还是生活？这半大小子拉头牛上山，坐在牛背上，吹个笛去放牛，让牛吃点草回来，这是生产还是生活？老乡上街去连着赶集、逛庙会，再买两袋化肥回来，这是消闲娱乐，还是生产流通？小农户经济条件下的农民行为，让那些学现代西方经济学的人根本无法理解。
所以，商业化银行一旦完成了所谓转制，行为目标便随之变化：第一是必须追求收益最大化，第二是必然力图规避风险。因此，农村信贷资金严重短缺，根本就不赖农业银行，也不赖信用社。因为，给它的目标就是商业化转制，要按照商业银行一般规律运作，就必然出现一个现象，那就是离开高度分散的农民。所以，农村金融领域中存在的主要问题仍然是不可交易的。
无论是哪一种商业化银行，在农村中的另外一个重要作用就是“水泵”，把农村的资金抽走。最近这一两年，农村信用社有很大改善，发展小额信贷，这是一种以组织化来降低风险的信用方式，就是组织借贷户建立联保制度，通过联保，一户欠款，十户共担。其实这条也不新鲜。我们都知道中国农村历史上的联保、保甲制度早就有。近年来收屠宰税时也有把猪头税变成人头税的。就是因为政府的收税办法必须简单，所以，给某乡下达了1000头猪的屠宰税任务，政府也没法算老张养了1头，老李养了2头，王二麻子养了3头，就干脆按人头来平摊屠宰税，猪头税就变成人头税了。所以，其实小额信贷的作用在于通过把贷款户组织起来，以联保的方式来降低信用风险，这个方式已经相对缓解了一些农村资金短缺的问题，信用社这方面做的改革还是不错的。
有人问：“应该构建怎样的农村金融体系？纯粹的生产合作金融由于内在弱势，在农村很难生存。”
到现在为止，有谁见过真正的合作金融？只有20世纪50年代初有过，最近翻历史资料看，土改以后小农经济全面恢复，随之是高利贷泛滥。因此政府动员农民，要么入10万元的股，再交5000元入社费；要么交100斤小米入股，加5斤小麦入社费。那个时候通货膨胀严重，l万元顶后来的l元。1949年新中国成立前后到20世纪50年代初，中国按月通货膨胀率是30%以上，这主要是因为我们当年没有建立货币发行基础。大家知道在20世纪70年代之前，这个世界认同一个道理，就是你要想发行货币，就得有黄金储备，所以叫黄金本位。而在苏东计划经济国家叫商品本位，要想发行l元货币，必须生产出12元的商品，因为它把货币按马克思主义经济学原理定义为交换的中介，主要用于一般商品交换。但是，在新中国成立之初，国库那点黄金被蒋介石带到台湾，没有黄金储备，所发行的货币就是100%的毛票。那么我们有商品吗？对不起，那时候基本上没有什么工业生产，你们说北京有什么工业呀？化学工业就是王致和臭豆腐，冶金业就是王麻子剪刀，食品加工业就是大串糖葫芦。没有工业就没有商品储备，拿什么作为发行货币的基础？由于这两条都不存在，所以才按月通货膨胀率30%以上。那时候，连国家的银行都要存白面、存白布，那就是“两白”。不是说真的把白面白布放在银行柜台上“你给我存上”，而是银行向储户承诺，如果你今天存的钱顶一袋白面，存上一年，一年之后无论一袋白面值多少钱，肯定给你的钱还够买一袋白面。银行都不得不以白面、白布作为一般等价物。
当然，那个时候农村金融体系确实没建立起来，那怎么能发展生产呢？大家都知道，资金是三要素——土地、资金、劳动力之中的龙头要素。没有资金，无法组织其他两种要素，除非你是自然经济。所以，政府当时就动员老乡入小米，或入票子，建立信用合作社。不过，维持了短短两年时间，最初让老百姓拿票子或拿小米组建的合作金融就归政府了。
所以，至少在这50年当中，真正的合作金融恐怕在中国就没有。
再进一步说，我们几乎无法在农业领域中组织单纯生产方面的合作社。20世纪80年代中期，当世界银行派合作专家到中国帮我们搞合作社试验的时候，就曾经很清楚地告诉我：纯生产领域的合作几乎95%都是不可能成功的。那么，什么合作能够成功呢？综合性的合作才有可能成功，因为世界范围内从长期20年的价格看，农产品价格基本上是向下的曲线，因此，单纯在生产领域中合作，其收益必然是低的，只有把流通、加工、金融、保险这四大类合作，与生产合作相结合，才有可能成功。
不过，单纯搞金融合作，我认为倒真的有可能成功，但我不太愿意强调这样的政策，我还是希望把金融领域的合作与生产、加工、购销、保险等领域合作结合在一起，组成综合性的农业合作组织，它才能用赢利的部分去补不赢利的部分，才能保证农业和农村经济的稳定。
三、关于西部农村贫困问题第三个问题是：“怎样解决我国农村特别是西部农村的贫困问题？作为反贫困的一大举措，西部大开发到目前为止收效甚微，怎样才能缩小收入差距呢？”
西部大开发问题，借用一位权威人士的话——国务院发展研究中心的副主任陈锡文研究员——一位在农村政策领域辛勤耕耘了20多年的同志，他说，东西差距本质上仍然是城乡差距。你到西部去看，无论哪个西部的省会城市都很漂亮，贵阳、乌鲁木齐、昆明、兰州……都是高楼大厦，街道宽敞，但是如果你到东部，哪怕从北京往外走不到100公里，就会马上见到贫困。就是广东这样高度发达的省，离开珠江三角洲四五十公里，甚至20公里就是贫困县或者贫困村。据说浙江现在经济最好，到浙西看仍然有贫困县。所以，贫困问题应该说不是西部问题，而是城乡二元结构问题。或者说，主要是农村问题，是农民问题。所以无论东部、西部，最大的差距是城乡差距。
按目前情况看，西部大开发还很难有太多的专门针对农村问题的投资项目，当然这几年，国家启动了国债投资，大量地投入农村道路、水利电力建设中，包括广播电视“村村通”工程等，方方面面的投资不少，地方也增加了很多农村的投资项目，这应该说有助于缓解农村基础设施严重不足的困境。但是，这是否能马上带动解决贫困问题呢？还要有一个过程。