（三）本轮危机对“三农”与“三治”的影响

（三）本轮危机对“三农”与“三治”的影响 1.“三农”领域成为危机“软着陆”的栽体

首先，城乡二元结构体制下的农村再次发挥劳动力“蓄水池”的调节作用，使城市的失业问题不至演变成社会危机。在1997年危机发生后，农业就业人数便逐年回升，从1997年的34840万人逐年递增到2002年的36870万人，共增加隐性失业人员2030万人，增加幅度达5.83%。在城乡二元结构体制下，这部分“新增”农业就业人数，可被视为城市经济危机打击下失业的打工者人数。

此外，具有积极作用的扩张性财政政策因主要投向城市基础设施建设，需大量占用稀缺土地资源。和以往宏观经济高涨和征地高峰几乎同时发生不同，1998年在经济增长速度较大幅度回落的情况下，因建设而占用的耕地反而出现了较大幅度增长。从整体来看，大规模基础设施建设确实打造了城市的资产池，但同样难以避免以大量征用农地为代价的弊病，而在治理劣化的条件下每一次资源的重新分配和调整都可能引发冲突。从长期看，征地补偿政策对农地功能的补偿是不全面的，也是不公平的。据国土资源部的相关数据提示，1998—2003年间全国耕地年均净减少110.37万公顷。1998—2005年是中国城市化较快的阶段，我国城市建成区面积由2.14万平方公里增加到3.25万平方公里，年均增长6.18%。到2005年时，各类开发区达6866个，规划用地面积则达3.86万平方公里；经过整顿以后还有1568个，规划面积1.02万平方公里。而且，由于土地资源低价地从农村流出，浪费也相对严重。1998—2002年全国660个城市建成区面积年均增长5%，而同期人口年均仅增长1.3%；到2005年，城镇居民人均用地已达133平方米，比国家规定的城市规划建设用地最高限额高出33平方米，远高于一些发达国家人均城市用地82.4平方米的水平；我国的城市容积率仅为0.33，而国外一些城市达到了2.0的水平（蒋省三、刘守英等，2007）。

除人地关系更加紧张以外，土地资源资本化过程中还因为收益分配问题而使农村社会发生了大量冲突甚至群体性事件。

2.对农村经济和农民收入的影响

在中国更多地融入国际金融资本主导的经济全球化进程、国内出现全局性产能过剩，以及把市场手段“再意识形态化”的政治导向方兴未艾的大环境下，本轮宏观经济周期及萧条阶段对农村经济、农民收入乃至农村治理的影响是多方面的。

1994—1996年经济过热阶段政府大幅拉高粮食的国家收购价，起到了刺激基本农产品生产迅速增长的作用，但接着1997年经济周期发生作用，城市需求相对减少，当中国经济转向萧条后供给过剩矛盾显露，粮食价格和农业效益双下降，农村经济也从20世纪90年代中后期起愈益显现出衰败趋势。

在制造业产能过剩和宏观紧缩政策的共同影响下，乡镇中小企业经营状况再次恶化，但社区福利及政企合一下的乡村政府消费的开支具有刚性特征，使得村办企业生产性贷款被大量挪用于地方政府消费，导致乡镇企业从大面积负债向更高的负债率演变，基层政府自发仿效上级的“甩包袱”政策，纷纷以转让债务为条件对乡镇企业进行私有化改制。改制后脱离了社区属性的乡镇企业，不再以社区就业最大化为目标，遂在“资本增密排斥劳动”的机制下吸纳就业人数下降，并且不再承担农村社区福利开支。

实证研究表明，1991—2006年的15年间，中国宏观经济增长率与乡镇企业就业人数增长率之间存在着强相关关系，皮尔逊相关系数为0.642。考虑到2003年以来数据口径不统一问题，我们以1990—2002年间的GDP增长率和乡镇企业就业人数增长率进行相关分析，二者的皮尔逊相关系数为0.648，同样支持研究结论。（图4—5）

20世纪90年代以来以化解城市危机为导向的一系列改革，包括1998年展开的以降低国有银行风险为主要目标而进行的农村金融改革，为拉动内需而进行的教育、医疗等领域的“产业化”改革等，都成了将农村稀缺的资金资源抽向城市的“抽水机”。

比如农村金融改革，随着银行商业化改革的推进，资金加速从缺乏流动性农业领域流向非农部门和城市地区，农业和农村从国家银行系统获取的贷款的份额也越来越少，到银行市场化改革完成的2002年，农村享受的贷款只占全社会贷款总额的10.4%（陈锡文，2004）；农村资金供求缺口也在不断增大，从1991年的4622.96亿元增加至2004年的103320.51亿元（武翠芳等，2007），使得农村的发展面临资金短缺的困境，20世纪90年代后期至今，农村高利贷大面积发生。此外，我们在皖北及华北的村庄调研中，也屡屡听闻20世纪90年代后期由于农民负担过重而导致收税困难，基层税务部门普遍借高利贷以完税，再将沉重的利息负担转嫁给农民，导致恶性循环。

3.对农村治理的影响：“自收自支”的乡村治理模式再次呈现危机

由于这一时期属于农村上层建筑的政府刚性支出，并不随着经济运行陷入低谷而自发缩减，反而持续膨胀。这一方面缘于乡镇企业破产倒闭、非农就业机会减少，反过来促使基层财政供养人数进一步增加；另一方面，1994年财政体制分税制改革后，上级政府各部门基本上采用“财权上收、事权下移”的方式，将难以通过简单市场化“甩”掉的农村的基础设施、义务教育、医疗卫生等公共物品的供给责任逐级下推，作为中国最大弱势群体的农民，最终在九十年代的改革中成为农村公共物品所需财政资金的主要供给主体（例如，“教育集资”一度在农民负担中占相当高的比重）。因此，从20世纪90年代末直至2004年中央政府宣布取消农业税之前的这段时间里，各地“不准加重农民负担”的文件密集出台，客观上也反映出“农民负担不断加重”的事实。

专栏19 九十年代关于农民负担问题的中央政府文件

社会学的文献资料研究表明，一段时期内关于某种主题的政策出台频率，一定程度上与社会上该问题的严重程度成正比。课题组对《人民日报》1946年创刊以来的政策法规资料进行归纳整理后发现，1990年政府工作报告中首次谈到农民负担过重问题，此后连年提及，但语气轻重和频繁程度不同。1993年的政府工作报告中非常明确地指出：“相当一部分地区农民种粮增产不增收，乱集资、乱摊派加重农民负担的情况相当突出。” 以下《关于增加农民收入、减轻农民负担情况的报告——1999年10月30日在第九届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议上》（农业部部长陈耀邦）中的内容，可侧面反映九十年代未农民负担愈演愈烈的严重程度：“继1996年下发《中共中央、国务院关于切实做好减轻农民负担工作的决定》之后，去年以来又出台了若干政策规定。去年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于切实做好当前减轻农民负担工作的通知》，明确提出1998年农民承担的提留统筹费绝对额不得超过1997年的预算额；党的十五届三中全会把减轻农民负担确定为农村工作基本方针之一，明确规定农民承担的合理负担一定三年不变；今年3月，国务院办公厅转发农业部等部门《关于1998年农民负担执法检查情况的报告》；7月，国务院办公厅又转发了农业部等部门《关于做好当前减轻农民负担工作的意见》；10月中旬，国务院减轻农民负担联席会议召开‘全国减轻农民负担工作电视电话会议’温家宝副总理就进一步减轻农民负担提出了明确要求。”

事实上，这次宏观到微观的经济关系紧张，导致了农村社会关系紧张，并且比以往有过之而无不及——由于九十年代财政金融的一系列改革使得基层资金极度缺乏，宏观环境严峻引起的基层经济关系紧张，使得农村在世纪之交因负担过重而大面积爆发冲突。

当正常的征收手段不足以满足需求，基层政府就普遍动用协税、贷款、集资甚至黑社会组织等手段强制农民缴纳钱物，而通过侵占土地发包收入或征收补偿款、冒领国家移民和退耕还林补偿款等方式变相征收的情况也大量发生。

此外，在1999年为了配合农村金融改革、消化粮食系统在农业银行的占压资金而开展的粮食流通体制改革中，诸多利于国有粮食部门垄断粮源的政策中还包括一个“户交户结”的措施——将农户剩余提取方式由过去经由粮站统一为乡村扣除粮款改为农户交粮结账后乡村干部再去挨家挨户收取现金。这个政策初衷具有保护农民利益的良好愿望，却在贯彻中成为引发干群冲突的一个机制性诱因——基层政府与分散农户之间的交易成本凸显，矛盾陡然显化。

1998年开始执行的市场化取向的粮食流通体制改革，改变了过去政府——“在粮站门口摆五张桌子，前四张桌子分别收取乡里边的‘五保统筹’、计划生育费、民兵训练开支、教育统筹，最后第五张桌子才能结算农民交售的粮食还剩多少余款”。中央明确禁止粮站代收“三提五统”。那些没有集体工副业或者没有足够的机动地的乡村，只能通过基层公共组织去农民那里敛钱。事实上，由于农户高度分散且自给自足，让乡村干部挨家挨户敛钱是非常困难的，今天农民说赶集去了不在家，明天说钱在子女手里，没有强制手段常常拿不到钱。从这个角度看，农村的干群矛盾部分是小农经济下“政府”“过度动员”农户资源，而又无法解决与分散小农户之间高昂的交易成本问题的结果（温铁军，2003）。

由于政权的内卷化（杜赞奇，1995），乡村基层工作人员部分地再现历史上的“劣绅化”趋势，并与地方政府形成“劣绅＋精英”结盟。例如，1999年3月22日中组部下发《中共中央组织部关于加强农村基层干部队伍建设的意见》，2000年2月9日《人民日报》刊发《中共中央办公厅、国务院办公厅关于福建、湖南、山东、江苏、海南省少数农村基层干部粗暴对待群众典型案件的情况通报》，分别从正、反两方面反映了农村基层干部的“劣绅化”这进一步形成乡村治理中的“精英俘获”和“扈从关系”（世界银行2005）

这时，农民上访和农村群体性事件大量发生的情况表明，矛盾的主要方面确实是客观事物变化的主导力量。某些地方政府在有些情况下，动用国家专政机器甚或黑恶势力等手段来制止群体事件，造成冲突升级甚至发生人员伤亡，农村治理危机更趋严重。康晓光等（2002）认为，20世纪90年代以来，中国社会形成了“精英联盟”即政治精英、经济精英与知识精英们的联盟，精英联盟使社会利益分配向精英群体倾斜，同时也形成国家政权总体稳定的基础。农村中的对抗性冲突，属于大众处于被剥夺的状态而制造的“局部”反抗。精英联盟是内生的而且非常稳定的，一旦形成就很难被打破。杨鹏（2005）则认为现在进入了“精英间冲突”和“精英与大众冲突”的“双重冲突”时代。尽管两人对于精英之间的竞争格局持有不同的判断，但对于农村群体性事件，都认为是精英（或精英联盟）与被剥夺的大众之间的矛盾冲突。

其直接表现是1997年以后我国发生的群体性事件开始大幅度枫升，1997年总共发生了1.5万多起，两年之后的1999年就翻了一番多超过了3.2万起。据公安部门的数据，群体性事件2003年6万起，2004年7.4万起，2005年8.6万起。此后虽然再没有公开发布数据，但据网上搜到的资料看，2009年已经超过20万起。在这些群体性事件中，大约1/3是农民维权的事件。从信访情况来看，在事件频率及其起因等方面，与群体性事件的变化基本一致，也是在1997年后出现高潮。比如，河南社科院和省信访局联合调查组的调查发现：当前河南农村部分地区人心不稳，相当一部分群众对县乡两级政府不信任程度加大，大规模集体越级上访事件逐年增多，1998年上半年集体上访187批，总计24203人，分别比1997年同期上升33.6%和449.7%。

综上所述，这场输入型危机尽管由于中国政府1998年开始的一系列强力干预，1997和1998两年的GDP增速分别保持在7.8%和7.6%，维持了中国经济增长和社会相对稳定，没有在国内直接演化为经济下滑探底的大萧条，但却导致中国史无前例地出现长达4年的“农民收入增速下降”和随之亦步亦趋的内需不足和“通货紧缩”。并且，由于政府采取的城市导向的应对危机政策，对“三农”和乡村治理也造成了较为严重的负面影响。