（二）1980年经济危机“硬着陆”在城市及借助“三农”的复苏

（二）1980年经济危机“硬着陆”在城市及借助“三农”的复苏

由于此次经济危机主要由20世纪70年代末财政赤字危机演变而来，因此，只要能够有助于减少国家财政压力的，都可以纳入国家政策考虑的范围。

从实际的经验过程看，第四次危机“硬着陆”在城市里，而“三农”却成为促进国家经济复苏和增长的重要的领域。

1.政府在实际的农村政策操作上，主要作了两个方面的改革。

（l）全面推行农村基本经营制度改革

通过推行以按户内人口把土地生产经营权分配到户的“大包干”为主的家庭承包制，同时大幅度地减少政府支农投入，政府客观上实现了从最不经济的集体化农业领域退出以缓解财政赤字压力的目的。

具体决策过程是：为了恢复经济、促进就业，1980年，负责中央长期规划工作的领导同志就提出，“工业、农业都要甩掉一些包袱”，“甘肃、内蒙古、贵州、云南等省，中央调给他们粮食很多，是国家很大的负担”，可不可以考虑在“地广人稀、经济落后、生活穷困的地区，索性实行包产到户之类的办法。让他们自己多想办法，减少国家的负担。”根据杜润生先生的自述，1980年4月中央在长期规划编制前召开的意见征求会上，杜润生跟时任副总理兼国家计委主任的姚依林建议“在贫困地区搞包产到户，让农民自己包生产、包肚子，两头有利”，姚依林到邓小平那里汇报时提到让“工、农业甩包袱”。而1982年1月1日，中共中央批转的《全国农村工作会议纪要》所全面开启的农村改革恰好处于与城市经济危机相伴而来的萧条阶段。可见，农村大包干有利于急于摆脱财政危机的政府。

此外，在农业相对于城市工业而言本来就属于“不经济”的条件下，农业生产之所以更加相对不经济，也是外部环境作用的产物——中国从1972年起逐步恢复了与欧美日的外交关系，开始从这些国家引进并上马了以轻工、石油化工和一些支农工业为主的新项目。在政府垄断条件下，化肥和农机等支农工业品产量增加并且“统销”到农业，导致农业生产成本大幅度增加，但同时“统购”的农产品价格却保持不变。因此，尽管粮食单产增加了，人民公社却是在高负债和低效益中运行，以至于到了七十年代末期，农村公社由于长期被提取剩余而严重亏损，成了国家财政的“包袱”。

总之，农村承包制改革在理论上可归类为“政府退出”或者可以理解为政府通过在土地和其他农业生产资料的所有权上向村社集体和农民作出让步，来甩出农村公共管理和农民福利保障，并最终形成制度的一项“交易”。

从农村政策制定的当事人在政府从1982年起连续发出的5个“一号文件”上三十几个“允许允许又允许”和“可以可以也可以”的用词中可以看到，政府对农民表达出前所未有的让步。

但由于传统体制和意识形态的约束，各地仍然不能在短期内形成全国一风吹地甩掉财政包袱的局面，某些机械化作业面积较大的省和地区（如黑龙江和山东的烟台地区）的地方领导干部甚至拒不执行大包干政策。这使得1984年中央直接出面在全国以政治形式彻底推进大包干。随之，农村财产关系全面调整，使农村利益主体由过去的约70万个生产大队、480万个生产队变成了2亿多个农户。

一方面，家庭承包经营制度的推行，从根本上打破了以人民公社为名的、为服务于城市工业化原始积累而构建的集体化体制，在1961—1962年政策调整以后农业经营方式上集中统一的“三级所有，队为基础”的农业规模经营模式，被改变为以农户家庭承包分散的兼业化经营为主保留某些乡村集体的服务和管理的“统分结合”的双层经营机制，农村集体所有制普遍落实到以生产队（自然村）为单位，也有部分地方以大队（行政村）为单位，个别维持以公社（乡镇）为单位的模式。这使亿万农民在承认村集体土地，并依据所有权而有土地调整权和收租权（承包费）的前提下，获得了土地家庭承包权、生产自主权和经营收益权。

另一方面，1979年以来政府对农村实行“休养生息”的政策，大幅度提高粮价。1979年全国6种粮食收购价格提高幅度高达20.8%。此后统购价格进一步提高且相应减少统购数量，通过价格双轨制的办法，逐步解除对农村地区产品和要素价格以及流通的控制，扩大市场调节范围。这些趋向于市场经济的价格政策调整给农业主产品造成的价格上涨幅度约达49%。遂使农民为获得更多的收益，会积极追求更高的产量，突破了集体化时期被称之为“大锅饭”，但实际上主要是在国家提取大部分农业剩余之后，本村农产品只能按照户内人口占有的福利性分配制度，也终于实现了农村劳动者以往因农业剩余大部分被国家长期低价甚至无偿占有而难以实现的“多劳多得”的分配制度。

此前连续10多年的集体化大规模投入劳动力，促进了农田水利基础设施的建设，也成为促进农业生产大幅增长的基础因素。

当时人们对农业超常规增产原因的归纳是：以上三种因素一—承包制、价格调整、农田水利基本建设一一“各占三分之一”。

（2）以农村工业化和城镇化为主要形式的“农村资源自我资本化”

了解农村政策沿革史的人们都知道，其实从1958年人民公社化时期开始，政府就鼓励乡村两级集体经济发展在地化的“五小工业”，后在1960年恶性经济危机打击下，对乡村工业加以限制。但20世纪70年代末，政府就又开始允许农民雇工或自雇，从事以往国家垄断控制的工商业，那时已经开启了通过农村自主工业化和城镇化以增加农民非农就业和提高非农收入的中国特色的“三农”发展道路。这一在农村承包制改革同期形成的鼓励农村工业化的政策，与农村工商业“面广量大”的小额资本原始积累的制度需求相适应，一方面使得20世纪80年代农村改革带动的“乡镇企业＋城镇化”成为有效地拉动中国内需型经济增长的动因，另一方面又因其大量占用原材料和工业产品而促推了1988年由“价格闯关”引发的通货膨胀——改革以来的第二次经济危机（六十年工业化中的第五次经济危机）爆发。

在1979—1984年的农村改革中，政府一方面是从其承担财政支出职责的领域退出，另一方面除了向农民归还了农业剩余收益权以外，还连带归还了农村土地和劳动力等要素在农村内部“资本化”并获取收益的权利。此时，社队工业从七十年代末期便被作为“以工补农”的重要手段而得到一定的政策条件。1979年7月3日发布的《国务院关于发展社队企业若干问题的规定（试行草案）》在阐述发展社队企业的意义时认为，“社队企业发展了，首先可以更好地为发展农业生产服务，可以壮大公社和大队两级集体经济，为农业机械化筹集必要的资金；同时也能够为机械化所腾出来的劳动力广开生产门路，充分利用当地资源，发展多种经营，增加集体收入，提高社员生活水平”；同时还指出“公社工业的大发展，既可以为社会提供大量的原材料和工业品，加速我国工业的发展进程，又可以避免工业过分集中在大中城市的弊病，是逐步缩小工农差别和城乡差别的重要途径”；对于社队企业利润的利用，则明确规定，“除用于企业扩大再生产和新建企业外，主要应当用于农田基本建设、农业机械化和支援穷队”。从八十年代开始，以工补农又有了进一步的发展。尤其是乡镇工业发达的地方，根据自己不同的经济实力，普遍将利润参加社员分配，即将部分利润按亩或人头直接分配给社员，以增加他们的收入。在农村实行联产承包责任制后，为保证完成和超额完成国家的征购、派购任务，又实行对粮棉的补贴，有些乡村还发展到对畜牧业和副业的补贴，以调动农民发展农副业生产的积极性，乡镇企业成为农村土地和劳动力资源资本化的最主要途径。

随着土地、劳动力和其他农村资源迅速被乡村工商业自发占用，大批农民劳动力离开农业，进入乡镇企业和县及县以下城镇，使乡村经济得以借助自主工业化和城镇化实现综合发展。

尽管存在着制度上的不利因素——任何体制条件下的政府应对通货膨胀式的经济危机，都会在紧缩中首当其冲地抑制中小企业——随着1979—1981年经济危机的爆发，尚处于工业原始积累阶段的社队企业也并不例外，首当其冲地受到抑制。城市中的一些大工业陷入因缺少原料开工不足的困境，要求政府调整政策导向，遂掀起一股针对社队企业是否“以小挤大”、“以落后挤先进”的争论。

相关研究表明，所谓“以小挤大”之类的说法并不主要是社队企业大发展导致的（张毅、黄光曙，1981：阎晓安，1981：王振民，1981），国家机械委组织的以机械工业为重点的调查也得出“社队机械工业产品对国家大厂有挤有补，当前补大于挤”的结论，随后以国家机械委（1981）第26号文上报中共中央、国务院，结束了这场争论。但1981年5月出台的《国务院关于社队企业贯彻国民经济调整方针的若干规定》还是认定社队企业确实挤占了城市大企业的原料，对其进行相应调整，并进一步重申，只允许社队工业在不影响城市大工业运作的前提下，主要以加工本地农副产品为主，同时在条件允许的情况下为城市大工业的发展提供配套的零部件加工。

随后，针对社队企业的加重税收、紧缩信贷等国家政策也相继出台。例如，国办发【1983】73号文——国务院办公厅转发财政部《关于调整农村社队企业和基层供销社缴纳工商所得税税率的规定》的通知中规定，“对同大工业争原料的社队企业和其他企业单位，一律不予减免工商所得税”；其后，同年11月18日财政部（83）财税字332号文《财政部关于贯彻调整农村社队企业和基层供销社工商所得税税率的几个问题的通知》使社队企业改为按照20%的比例税率和起征点为3000元的八级超额累进税率交纳工商所得税，使社队企业的纳税负担加重。

但由于八十年代初农村工商业的原始积累主要依靠农村社区或家庭内部化机制，用大规模、不计代价的劳动力替代资本投入，是一种农村劳动力自我剥夺的高强度积累，并不像国有工业部门那样依靠国家的财政和贷款来支撑投资。而八十年代中期中国消费品市场的整体紧缺给了乡镇企业足够的发展空间，农村经济的综合发展不仅拉动农民收入迅速增长，而且带动国民经济整体迅速回升。

综上，在1981年全面爆发的经济危机中，一方面，政府不仅不可能再有条件像20世纪60—70年代那样把城市过剩劳动力以“知识青年上山下乡”运动的方式直接向农村转移，还要使城市容纳数以千万计的回城知青，这也客观上导致这次经济危机只能“硬着陆”在城市；另一方面，此阶段中共内部有历史特点的农村政策部门连续出台了符合实际、解放农村生产力、促进农村经济制度发生积极意义的变革的涉农政策。因此，1982年以后农村经济加速增长，尤其是乡镇企业实际上不仅没有被城市利益部门主张的不利的政策环境抑制住，反而在1984年以后异军突起，成为促进中国经济复苏和再度高涨的主力。

2.农村工业化促进国家经济复苏的三个因素

农村得以自主地加快工业化，大致可归结于三个具有典型的中国特色的因素。

第一是农民因素。20世纪80年代农村人口占总人口的80%，作为生产力第一要素的农民积极性得到短期释放，形成一块机会收益——改革初期的休养生息政策使广大农民留住了过去被政府大量无偿占用的劳动力和低价提取的农业剩余，也得到了政府提价促进增产带来的现金增量；对于整个国民经济来说，农民因货币收入提高而有了购买力，填补了城市工业因过度紧缩而导致的需求萎缩；并且，农民因分享乡村工业化和城镇化的巨大机会收益的预期而自觉追加投入，同样形成对工业品的需求，并向社会提供了大批低档低价消费品，而使市场上实物商品的流通量增加，吸纳了政府财政赤字和货币增发可能导致的通货膨胀的风险。

第二是农村因素。八十年代全国有78万个大队一级的行政村和380万个生产队一级的自然村仍然实行共有制财产关系，大约三分之二的村社仍留有集体资产并有收益分配，遂在农村进入工业化过程中体现出传统的村社理性机制作用——乡村集体依托刚刚放开控制的生产力要素（集体资金、高纪律素质劳动力和土地资源），凭借内部化处理外部性风险而低成本进入工业原始积累。

第三是市场因素。改革的市场经济取向和产品市场初步放开，使得低档次的一般消费品需求爆发性增加——那个时期位于城市的国家工业在结构上仍偏于军事工业和重化工业，还没有来得及向满足一般消费品需求的民生经济全面转型，而农村工业化与生俱来地就是面向市场的消费品生产，所面对的又是史无前例地爆发性增长的消费需求，因此几乎没有竞争对手地占有了空间很大的一般低档消费品的市场。

从统计数据中也可看出，被中央政府文件多次称为“异军突起”的社队工业，在政府宏观调控偏向城市工业的压力下，仍旧彰显出这种中国特色的农村自主发展的体制优势。农村工业化起步之后一直到1988年，乡镇企业产出年均增长率都在30%以上，高于同期国营工业增长速度十个百分点以上，高于社会总产值增长也近十个百分点，以其内向型短期完成资本原始积累的自主工业化进程，成为农村和整个国民经济增长的主要力量。

3.1979—1981年危机的应对经验及其启示

为了应对改革初期的这一次危机，政府在宏观调控步履维艰之际，从亏损严重的集体化农业“退出”，一方面以“大包干”形式向农民还回了几乎全部土地和劳动力；另一方面放松对农村产品市场和要素市场的控制，以刺激农民自主发展农业和非农生产的积极性。这些在初始财产关系和一次分配上回归到“公平公正”，在农村政策上体现“实事求是，统筹协调”的措施是八十年代中央5个一号文件的内容。这些内容不仅从实质上使土地、劳动力和集体所有的资金等生产力基本要素都有效地回归了“三农”而且推动国民经济在1982年开始复苏。

随之，在1983年之后出现持续5—6年的高增长。其中，农村中小企业的发展带动城镇化发展，使得农民收入在1988年再度发生通货膨胀之前，连续4年增长速度快于城市居民收入，同期城乡居民收入差距迅速缩小，农村消费水平大幅度增加，农村消费额曾一度占全社会商品零售总额的60%以上，中国也因此在八十年代出现了“内需拉动型的黄金增长”。

而这种黄金增长，本来应该是新世纪“科学发展观”的重要的内涵性依据。亦即，中央政府在2003年才提出的“科学发展观”早在20世纪80年代就曾经在农村发展领域有过足以支撑其理论的客观经验。只不过，这一对科学发展观理论构成支撑的经验，却在20世纪90年代主流舆论的瓦釜雷鸣中被后来的利益集团刻意忽略了。

虽然政府试图通过压抑社队工业来化解城市经济危机条件下投资不足的困境，虽然这一过程也完全符合经济危机发生之后，只要政府采取宏观紧缩政策，中小企业都会首当其冲受到压抑的一般经验，但两个原因使得此时无法再向“三农”转稼代价：一是人民公社解体，导致政府不再有可能把城市过剩劳动力以“知识青年上山下乡”为名直接向“三农”转嫁代价，二是当时的农村政策部门还暂时性地具有保护“三农”利益和参与决策的作用。因而在此阶段向“三农”转嫁危机代价的政策并未产生实质效果。

据此可知：中国在八十年代曾经出现过长达10年的科学发展的事实，反过来也为中央政府新世纪的战略调整决策提供了重要的历史经验——加大投入力度，促进“三农”自主发展，是能够为中国特色的化解经济危机之路奠定必要基础的。

4.“财政甩包袱”改革带来的制度成本影响深远

关于20世纪80年代以来的改革开放，理论界普遍认为，与前苏联激进的“休克疗法”的改革方式不同，中国的改革采取了渐进式的方式。林毅夫等（1994）将中国改革的特征归结为“做大蛋糕”、“增量改革”、“试验推广”和“非激进改革”四个方面，并给出相应的理论解释。学者们认为八十年代上半期的改革属于增量调整的说法，值得进一步讨论。因为从实际过程看，无论是土地制度这一基本财产关系的调整，还是国民分配结构的调整，本质上都是存量财产的巨大结构性变化。因此，八十年代上半期的改革，其实质是危机压力下的存量调整。如果说这个过程中确实产生了什么增量，只是因为与城市工业部门相比，农村工业的边际投资收益率要高得多，当农村被给予一定的自主投资机会和资金支持，所带动的农村其他投资和产生的收益，和同样的财政支出用于城市工业相比，无疑要高得多。

只不过，理论家的改革解读很有应用价值，在进一步引资开放压力下，被迫切需要与西方对话的中国政治家接受而成为主流话语。且随着中国经济持续的高速增长，西方话语体系培养的中国经济学家责无旁贷地不断作出的符合西方话语的类似经验归纳，也渐次融入西方学者的分析体系中。在新世纪之初，国际主流社会对中国改革及未来发展的关注和判断也逐渐从“中国崩溃论”转向“中国经验”（更多的还是“中国威胁论”）。作为一个尝试，美国的中国问题专家乔舒亚·库珀·雷默（2004）将中国改革之后所走过的发展道路归纳为“艰苦努力、主动创新和大胆试验”、“坚决捍卫国家主权和利益”、“循序渐进、积聚能量”三个方面，并按照西方习惯冠之以“北京共识”。在始于2008年夏季，由美国次贷危机引发的全球“金融海啸”中，中国“一枝独秀”的表现再次引起国际主流社会的关注。这时，作为一个早就被西方思想解读因而得以接受的概念，“中国模式”已成为西方社会热炒的对象。

国内外主流作出的这些有关中国改革与发展的探讨，不论是经验的梳理，还是理论的思考，对于我们今天重新认识改革开放之后所走过的道路，对于维持内生于意识形态的动员机制，都有兼收并蓄之需求。但是，当我们今天再次走进改革开放初期和中期的那些具体事件中，已很难有上述经验或理论探讨中所呈现的那种清晰思路，更多读到的是一种意识形态化的理论见之于客观事物的牵强附会和得益于利益集团的理论家们在进退维谷之际作出的左右逢源的论断。这并不是否认国内外研究人员在“中国经验”或“中国模式”探讨中所作出的努力。其实，并不是所有人都认同有一个所谓的“中国经验”或“中国模式”，否则就难以解释为什么只有在看似成功的时候才有“经验”或“模式”的论述，而在改革过程中数度面临危机的时刻，却几乎无一例外的全是诸如“崩溃”、“失败”的言词。

客观地看，中央政府在改革开放和高速增长过程中所制定和出台的很多政策，确实不可能“先验”地创新，而只能作出符合认识论基本规律的应对性抉择，其在当时想要达到的调控目标大都很实际，并不像今天的经验研究所归纳的那样，事先就具有清楚的预见性以及科学理论的明确性和条理性。相反，很多与上层建筑、意识形态相关的提法只要阻碍了调整政策的出台，一般情况下也只能是按照“不争论”的指示搁置起来，任其模糊。对于伴随“沿海经济发展战略”而大力倡导的外向型经济，如今的思想理论界的讨论仍然难免因国家宏观政策讨论背景的复杂性而不甚了了，因而在应用研究上充满了隔靴损痒的困窘。

其实，只要人们愿意对1978年前后的经济政治局势进行哪怕简单的还原，就不难梳理出这一轮对外开放与中国宏观经济形势及制度之间的逻辑关系。

经验归纳表明，在毛泽东时期的财政危机中，通过中央政府发起知识青年“上山下乡”的方式向农村转嫁危机，对于集中在城市的产业资本得以“软着陆”是相对有效的（一般政府都难以做到向社会转嫁危机），这三次转嫁都曾让农民和城市居民付出了巨大代价。

然而，七十年代末期毛泽东去世之后的政府在应对因所谓“洋跃进”而恶化的财政危机时，执政者却很难再沿用因毛泽东的影响力才有效的手段应对内政（于是有了八十年代著名的财政分级承包、拨改贷，及其派生的利改税等宏观领域的“三大改革”，以及企业改制中开始借鉴农村承包制提出的厂长承包制和奖励制度改革）。

而在外贸体制上，也不得不进行前30年不曾有的、重大的突破性改革。面对财政赤字攀升、已开展的国家工业结构大幅度调整所需的建设资金严重短缺的局面，在1978年9月国务院召开的务虚会上，李先念提出，“为了减少有关项目的国内配套投资的负担，尽量多搞些补偿贸易，以减少这些项目的国内投资”。邓小平《高举毛泽东思想旗帜，坚持实事求是的原则》的讲话则直接突破了对外借款和合资经营两个利用外资的传统禁区。同年12月15日，中国外贸部长代表中国政府宣布，中国可以接受外国政府贷款和允许外商在中国投资，基本上国际贸易惯用的做法都可以干。

但这一大幅度对外开放政策的出台，当然也有其制度成本——突破这两个禁区，意味着中央政府以财政来承担的国家债务，会因地方政府和企业更多利用外资而显著增加！那时虽然是“财政一本账统收统支”的体制，却没有及时总结教训并且在责权利上予以明确，到底哪级政府、哪个部门、哪个领导人应该对国家承担的债务大幅度增加负责（这个当年没有讨论清楚的遗留问题至今贻害匪浅）？

由于内在的中央与地方之间责权利不清晰造成了“责任中央承担、收益地方占有”这一最为实质性的体制问题，才势所必然地掀起了全国要求中央放权让利和沿海地区争办开发区的热潮。

以上这些情况，都为1979—1980年中央批准开办深圳、珠海、汕头、厦门等4个经济特区，随之扩展为开放14个沿海城市，作了不容忽视的背景铺垫。

单就中国对外开放的内容和发展历程看，在集中的统收统支财政体制下，发生在没有明确责权利的“基本上国际贸易惯用的做法都可以干”的外经外贸领域的两个“突破”，其本身造成的代价不得不在体制内寻求转嫁方式，必然形成国家过高负债的代价因难以再向“三农”转嫁而不得不在城市体制上“硬着陆”，随之催发内生性的改革。

因此，在纳入这个客观经验过程的意义上，我们同意舆论界和理论界关于“开放先于改革，开放推进改革”的说法。