帝国不等于帝制，通常所谓罗马帝制，也不是指罗马实行君主制。罗马皇帝，不同于君主，更不同于东方社会的皇帝。中译所谓的罗马“皇帝”，本是一个模糊的译法，不少译本将之译作“元首”，以区别于公元3世纪戴克里先统治时期始有的真正的“皇帝”。那时罗马完全变成了君主制。而在这之前，罗马的政体，虽已不再是从前的共和政体，但也并非君主政体。何以言之？帝国的皇帝到底有多大的权力？他们是如何产生的？其统治集团的权力如何分配，而具体的社会事务管理以及相应的财税管理，又是如何进行的？何种组织结构支撑着如此大的一个帝国？
罗马帝国的政体，有其相当的特殊性。它的定型，并非出于某个立法者的设计，而是经一系列事件、通过一系列法令在实践中逐步完成。不过，屋大维在罗马数十年的统治，对罗马帝制的确立，起到了极重要的作用。
恺撒被刺杀之后，屋大维作为养子由继承而获得帝位。他虽不像恺撒那样精力充沛，具有远见卓识，富有军事指挥天才，却也有自己的特点，那就是理性、冷静、慎重、小心。他是“一个善于为自己选择第一流助手的优秀专家”，他巩固了苏拉和恺撒奠定的新政体基础，由此创立了持续约300年的罗马帝制。[29]屋大维其人，古罗马的史家曾诬其为伪君子。现代史家则愿意为其正名，他甚至被尊为“世界历史上最伟大的政治家”[30]。
屋大维执政时期采取了多种改革措施，这些措施，都是在保守共和古制的名义下进行的。他这么做，一方面是托古改制，旧瓶装新酒，减少改革阻力，悄悄实现制度的变革；另一方面是吸收了恺撒锋芒毕露而招来杀身之祸的前车之鉴。因为那时罗马虽然政体上在往皇帝制度方向演变，思想上却表现出对共和国传统与公民美德的怀念。
罗马帝制初期，平民大会、元老院、执政官三者依然存在。但平民大会，已不会违反皇帝的意旨。因为此时平民大会中的平民，不再是当初的罗马自由农民，而是城市贫民与流氓无产者。他们“靠富人餐桌上掉下来的面包屑”为生，没有美德与荣誉的概念，谁给他们一些眼前的好处，他们就愿意充当谁的工具。很快，平民既然由皇帝来代表，平民大会便不再召集。元老院是屋大维要重点打击的目标。共和的倾覆，某种意义上可以看作罗马贵族制向寡头制的蜕化。如亚里士多德所言，贵族不再谋求公益，便蜕化成了尚富的寡头。[31]罗马这时的社会结构，发生了大的变化，随着帝国的繁荣，出现了很多财富造就的新贵族。他们在恺撒时期，被吸收进了元老院，由此元老院不仅成分混杂，人数也达到千人。屋大维通过多次的整肃，清理了那些他认为不够格的元老，使千人变成了600人，而这600人，大多是他的支持者。屋大维规定，担任元老者，家族中必须已经有两代人做过元老，财产资格的要求，当然一直存在。
屋大维时期的罗马被称为帝制，并非他从形式上废除了元老院与平民大会，而是因为他具有实际的支配权。他是永远的保民官，代表了人民拥有的权力，自称“第一公民”（此称号恺撒已使用过），他是“第一元老”（名列元老名单之首），又是终身的执政官，他还是罗马的祭司长。帝国的各种大权，皆集中于他的手里。不过，就在他大权在握、信心满满时，他却故作姿态，向元老院辞职，称要交出所有的权力。元老院明知他是帝国唯一的核心，却配合演戏，向他表示感激，并赠其称号为“奥古斯都”，意为神明之尊。
我们看待罗马帝国的统治结构时，必须时刻提醒自己罗马帝国不是现代意义上的国家。现代国家理论中的术语如主权、立法权、行政权、司法权一类，不能搬到这里来。罗马帝制时期如同共和时期一样，皆无明文来确定各个机构的权力。而且，罗马的政体中，有一个现代人不容易理解的“权威”概念，这个概念，在现代国家理论中并不存在。共和时期，权力在人民，权威在元老院。帝制时期，权力与权威，皆由皇帝来体现。元老院虽然存在，不过是个摆设，其作用是为皇权提供合法性。新继位的皇帝是谁，元老院无权过问，但他的上任，要有元老院来宣布。而皇帝死后，元老院也需要煞有介事地对他品评一番。元老们没有军权，军事上的事情，任由皇帝一人做出决定。在最好的情况下，皇帝会去向元老们进行咨询。但元老提出的建议听与不听，全由皇帝定夺。
德国史学家特奥多尔·蒙森（Theodor Mommsen）认为，罗马帝制时代实行的是一种“二元统治”（Dyarchia），所谓皇帝与元老院共天下。[32]这种观点影响极大，得到很多史学家的赞同。蒙森着眼于宪法与法律上权力的分配，指出元老院与皇帝，实际上各拥有一半主权。诚然，我们可以看到这种“二元统治”政体的某些特点。例如，有些官职专门由皇帝授予。皇帝设立了禁军，元老院无权调动。行省分为元老院控制的行省与皇帝控制的行省。恺撒控制的行省有叙利亚、西班牙、高卢和埃及。财政方面，也分为元老院控制的国库与皇帝控制的国库。
不过，另有学者认为，罗马自奥古斯都时期以后，是帝制无疑，只不过它有一个“合乎宪政的外形”。[33]皇帝终身任军事统帅，拥有发布命令的全权，无须元老院的批准。他拥有禁军。皇帝的家人、情妇、跟班甚至家奴，皆成了帝国最有权势的人物。帝制时期修辞学的衰落，也标示着这个时期“自由”的丧失，因为辩论在帝制时代的政治生活中，已成为多余。
晚近德国学者阿洛伊斯·温特林（Aloys Winterling）指出，蒙森的二元统治论具有极大的误导性。蒙森自己也经常提到古罗马奥古斯都以来法律上应当如何、事实上如何二者之间出现的悖论。罗马帝制的二元特性，按照温特林的考察，关键在于罗马皇帝的统治体系与贵族制等级社会之间的二元。其间关键的问题，不是主权在法理上的分割，而是纵向上皇权对社会的渗透。[34]显然，温特林关心的是罗马帝国时期国家与社会的整合。这种整合，对于一个大帝国来说，显然是十分重要的。
实际上，我们以马克斯·韦伯（Max Weber）的术语来分析，可以如此去看，奥古斯都的努力，代表着帝国统治体系理性化的努力。他通过法令，允许公民作为个体可以直接向皇帝申诉。平民与外族居民以及数量上激增的释奴（主人破产或在战争中死亡），亦有机会成为骑士，或者充作行政官僚。这些措施在事实上加强了皇权。皇权受到的制约不是来自元老院，而是来自社会中世系贵族对实际特权与利益的维护。
罗马原本就是一个军事社会，由一个小城邦变成大帝国，其军事社会的性质并未改变。罗马帝国不像中华帝国，并非一个官僚制国家。它的统治结构的分化，颇为有限。[35]统一的租税征收体系、公共财政以及由中央政府派出的文官组成的官僚队伍，几百年间从未出现，因为罗马帝国靠军事活动支撑。即使在和平时期，其军事制度遗产依然存在。罗马的皇帝制度，本是军事统帅拥兵自重、不受元老院节制而造成。而在罗马几百年的历史上，竟出现二帝甚至四帝共治等现象，且持续多年。对此我们难以理解，中国自秦以来大一统格局下皇帝为帝国中心，天无二日，民无二王，皇帝独断的思想根深蒂固，无法想象“共治”为何物。而中华帝国的专制主义性质，罗马帝国几百年，从未有过。其间差别何在？
罗马的皇帝，并不坐在王宫中享福，他是真正的军事统帅，相当于军队的总司令。而他的统治权又不止于军事，因为古代罗马社会，军事与民政，其间界限并不明确。罗马皇帝要充当各种纠纷的仲裁，甚至还要处理很多琐事，之所以有二帝共治或皇帝与元老院分管行省，正在于皇帝一人任务繁重。有时为了应付紧急状态、快速地做出决定，罗马还设有独裁官一职，此时帝国一切大权皆集中于独裁官一人之手。
罗马的皇帝很少住在罗马城中，他大部分时间在外征战，或到各处巡视。皇帝死后，他指定的继承人继位。王位不一定在某个家族中世袭。不过，帝制时代虽延续近三百年，但并无和平交接权力的宪法或惯例。因为武人干政，常常以剑说了算。“有军队就有王位。”[36]罗马有多位和平交班的好皇帝，全在于罗马人的美德没有腐化，重视传统。公元216年，士兵出身、从未当过元老的马克里努斯以武力夺权，开了极坏的先例，帝位继承于是血雨腥风。真是大势已去，衰象毕现。从235年至284年戴克里先登基，约五十年内，罗马竟有四十多人争夺帝位。其中有的只做了几天皇帝，而得以善终、没有死于被后来者诛杀的，只有一人。[37]