（二）城市和农村共同分担1993—1994年危机的成本

（二）城市和农村共同分担1993—1994年危机的成本

这第六次危机之所以被主流认为是“软着陆”，主要是从CPI和GDP这两个指标来衡量的，看上去似乎值得肯定。但是，伴随着“软着陆”的，却是国企职工大规模的下岗，以及公共事业领域的政府退出和民营化，以及乡村治理劣化，三农问题呈现爆发趋势等一系列前所未有的巨大代价。是故，忽视这种“软着陆”背后的巨大的社会成本，是有欠客观的。

我们认为，这次危机转嫁的成本，是城市和农村共同承担的。其中，本轮宏观经济危机对农村经济和农民收入有多方面的影响，它们并不仅仅是危机代价的承担者。

1.城市工人大规模下岗

这轮危机爆发和以往危机不同，它不是表现在社会固定资产投资和就业率的变化上面，而是表现为地方经济以最高领导人南方谈话、促进改革开放为契机，陡然进入“过热”阶段。这与中央政府开放三大资本市场大规模增发货币是同步的，遂造成了以三大赤字引发高通胀指数为主要特征的危机。而在这种压力下，政策部门绝口不提10年前指令国企打开大门吸纳待业青年（“五个人的饭十个人吃”）的危机应对措施是造成国企冗员充斥的前因，反过来指责国企效率低下，遂有政府从资本利益代言人角度强制性地要求企业“下岗分流，减员增效”。

本轮经济危机和危机治理发生在国家“八五”期间，从统计数据可以看出，1991一1995期间的一个现象是，“八五”期间中国出现了前所未有的高增长率和高投资增长率，同时也出现了前所未有的低就业增长率。根据胡鞍钢的研究，“八五”期间，GDP平均增长率为11.9%，是前八个五年计划中最高的。同时期，全社会固定资产投资额度年平均增长率为36.1%，即便扣除物价指数，年平均增长率仍为20.6%。但是这期间，全国从业人员就业水平年增长率为1.3%，大大低于历史上各个五年计划时期的就业增长率。

尤其在1994—1995年，国有企业就业率几乎没有增长。在就业水平低增长的另一面，则是大面积的城市工人下岗。

相比改革开放以前发生的危机，这次危机不仅不再具有向农村转移过剩劳动力以缓解城市就业压力的可能，而且政府在严重的财政赤字压力下大幅度从医疗和教育等公共事业领域退出，连基本保障都难以提供，迫使城里人痛苦地告别了“生老病死有依靠”的、与北欧福利社会主义国家相似的传统体制，失去了相对于乡下人的最大的“身份优势”。

因此可以说，1993年危机时期强力推出的以国有企业改革为名的城市企业兼并破产和职工下岗失业，都意味着这次是让城市利益群体直接承载了由国家产业资本扩张和对地方政府放权让利、大规模引资导致的经济危机的主要代价。由此，城市利益群体发生实质性分化，资本相对于劳动取得了绝对强势地位。

危机之前，《破产法》从1988年实施到1993年，6年中全国共破产企业940家，这些企业绝大多数是中小企业和集体企业。危机发生的1994年，中国人终于在政府文件中史无前例地确立了“资本”的经典理论意义上的地位——国家经贸委提出“优化资本结构”试点，国发【1994】59号文件从政策上提出了破产失业职工的安置问题，并开始在“优化资本结构”城市进行试点。延至1997年，在111个试点城市中，通过兼并、破产和减员增效，共分流富余人员1687万人。国务院于1997年1月6日—9日在北京召开了全国国有企业职工再就业工作会议。在这一年中，国务院及各有关部门和中华全国总工会等单位曾发出多份有关国有企业兼并破产和职工再就业工程的文件，大刀阔斧地推进这项工作。

据劳动部调查组对四川省绵阳市的调查，作为国家“优化资本结构”和省“两个转变”的试点城市，1996年以来，该市已破产62家国有企业，破产企业职工2.1万多人，占全市国有企业职工的7%。根据1996年中国纺织工会对全国3省6市的调查情况，单西安市纺织系统下岗工人就为8940人，占职工总数的55%，其中70%无收入。张家口市该系统下岗工人达到10500人，占全系统的61.7%，有的工厂甚至让工人凭借企业自行印制的“代金券”领取库存呢子充当工资。

当这一切成为20世纪的历史的时候，不同的理论家给出了不同的判断：一位青年学者指出，这是极化的排斥性增长；而一位著名改革理论家却含蓄地指出，中国实行的是“非民粹主义增长”。虽然后者被西方主流社会接受而具有中国经济理论界追求的学术上的国际性，但其实这两个说法并没有本质差别。

2.社会公共服务部门市场化和私有化

公共部门提供服务，往往具有“信息不对称”的特征。而医疗和教育这两个领域，则具有信息绝对不对称，且具有可以被个体垄断获暴利的特征。

任何体制条件下，只要政府放开信息绝对不对称的医疗和教育领域，允许其“产业化”经营，则势所必然地导致医院和学校乃至其从业者个人凭借对处于弱势地位的患者和学生的信息的绝对垄断地位，来获取超额利润。因此，任何正常国家都必须以稳定的政府财政投入保住公共部门的普惠服务，严肃审查非公共投入的来源和动机，以维护相对较高比例的公立医院和学校的利益。

中国1993年财、汇、金三大赤字危机同步爆发，导致了1994年全面市场化改制。其间，政府在累积外债转化而来的财政赤字剧增压力下，不得不减少了对医疗和教育的投入（在农村则属实质性地全面退出），促使其及时地完成了产业化改制。伴随这一改制，则发生了医疗高收费、药品高回扣，教育乱收费、乱集资和加重学生负担等一系列问题，并且因彻底腐蚀了相关知识分子群体（同时期，医生和教师的腐败也愈演愈烈），而成为屡禁不止的顽症。

这些被一般性地认为属于社会性腐败的现象背后的潜规则问题则更为严峻：这两个领域中的许多从业者十几年来已经顺理成章地凭借个体对信息的绝对垄断地位而占有高额收益，且自觉地构建了维护其利益集团地位的公开制度和内生机制；这些领域中占据制度供给地位的权威、门派错综复杂，制度改进的空间几乎不存在。因而，尽管他们饕饕着，且继续占有着最多的公共资源，却大多不可能再提供低成本、普惠制的公共服务。

改革之前中国的大多数公共服务都由事业单位提供，它们是依附于各级政府的公立机构，包括学校、医院、农业技术推广站、文化中心等。在改革之初的几年里，政府一度增加了公共服务的支出，把教育、医疗、扶贫、环境保护和社会保障列入优先任务。在教育方面，公共支出投入占GDP的比重从1978年的1.8%提高到1982年的2.2%。在医疗方面，则从1%提高到1.3%。

但随着财政赤字的增大，一如政府在其他领域的改革一样，采取了“政府甩包袱的手段”——政府应该承担的功能萎缩，甚至退出这些公共部门。加之政府机关和事业单位都越来越依赖预算外资金，政府部门办公司成风，公共服务部门也竞相提供收费服务。

于是，城乡社会开支和公共部门服务成本就越来越多地由市民和农民承担了。

中国教育经费占国内生产总值的比例在20世纪末的目标是达到4%。1990年这一比例为3.04%，1992年为2.73%，1993年为2.54%，1996年为2.46%，表现为下降趋势。直到1997年才止住下降趋势，到1998年略微回升为2.50%。

按照政策规定，地方政府应承担基础教育的责任，而当地方财政无力支付这一成本时，在“人民教育人民办”的口号下，本应为公共品的基础教育，也因改革之名而由老百姓来埋单了。

1990年我国卫生事业费占财政总支出的比例仅为2.79%，到1997年下降为2.45%，而按照我国制定的“人人享有卫生保健”的最低标准，卫生事业费占财政支出比例不应低于8%。从居民卫生支出占卫生总费用支出比例看，1980年约为23%，到了1990年这一比例是37%，改革以来第一个10年间上升14个百分点；到1999年，这一比例是59%，第二个10年间上升了22个百分点；改革20年翻了一番还多。这个过程是以政府支出降低、社会支出同时减少、个人被迫提高卫生支出来实现的。1996年开始实施医疗保障体制改革，但结果是无论在城市还是乡村，医疗保险的覆盖面减少，个人支付医疗费用的比例上升。而类似养老保险制度设计中的医疗保险个人账户制度，不但让国际专家提出质疑，国际劳工组织对此也有评述。

3.地方基层政府将增加的治理成本转嫁农村，社会矛盾严重

从20世纪80年代改革开放以来，中国先后实行了两次财政体制改革，第一次是1984年实行的“财政分级承包”，第二次是1994年实行的“分税制”。这两次内在地体现了“甩包袱”政策思想的改革都对农村治理问题产生了不利的影响。

在1994年实行中央与地方财政的分级承包制的同时，出台了允许在“撤社建乡，撤队建村”的所谓改革之中形成的乡村两级行政组织中实行“自收自支”的政策。这种体现了“政府退出”的改革不仅使农村所要承担的乡村两级上层建筑的成本大大增加，也使农村公共服务的财税来源改由基层（主要是农民）自己承担。

到1994年财政改革进一步演化为分税制后，各级政府都将地方基础设施建设和公共服务的供给责任留在下一级地方。各级地方政府在此期间的财政支出也主要用于当地基础设施建设、维持行政机关的运行和地方公共事业上。。在县乡级财政尤其是中西部地区出现了财权和事权不对称的问题，公共财政原则发生了十分严重的偏离，基本上以“吃饭财政”为主。中央对地方的财政控制加大，地方可支配财力迅速下降，政府的自利性造成“财力上收，支出下移”经过层层截留后，处于行政链条最低端的县乡基层政府陷入财政困境。

正常情况下，逐级“甩包袱”的财政体制改革的后果不会显露出来。一旦遭遇危机及其应对性的政府紧缩措施，各个地方按照“政治现代化”想象在基层建立起来的过高成本的上层建筑，势必表现出与剩余过少且过度分散的小农经济对立的性质，其后果自然是农民负担进一步加重。贯穿在整个20世纪90年代的热点是，群体性抗议事件的频率和规模都有所增加，主要是反对过重的税费负担、越来越多的非法土地侵占和破坏土地承包等。。

4.金融资本异化实体产业，恶化林业及环境灾难

紧随着1993年严重赤字引发危机的中央政府宏观调控措施所谓“铁血16条”，超过一半是金融政策。本是官倒投机和放权部门造成的经济过热弊病，让全国跟着紧缩政策统一“吃药”。信贷状况的全面收紧，一定程度上损害了综合信贷的平衡，限制地区间的信贷大大降低了货币的流通速度。不过，紧缩措施很大程度上损害了以中小企业为主的非国有企业，对国有大企业则影响不大。其中最为突出的是官方利率和市场利率之间出现巨大差额，1993年夏，沿海专业银行的贷款利率为10%—16%，年利率直逼20%，而市场利率却已经达到20%—35%。本来长期性的金融资本极度短缺，对高利率有推波助澜的作用，一旦遇到经济过热则势必甚嚣尘上，而在宏观调控之下却可以另辟蹊径，走向金融资本异化于实体产业的道路——20世纪90年代金融资源配置愈发游离于实体经济之外，进入股市、房地产市场，寻找利润的增长点，形成虚拟资本，变异为参与利润分配的工具而不是创造利润的工具——越是流动性差、缺乏投机获利条件的经济领域，金融资本就越是尽早远离，遂产生一般发展中国家都会出现的“金融排斥”（financial exclusive）趋势。

这个时期，正是因为越是没有流动性的经济领域，越是会出现金融排斥，才导致了资源环境领域出现灾难性后果，其中以山区林业最为典型。

专栏14 九十年代的林业困境

由于林业生产周期长，导致了林业资金周转慢，投资回收期长，经营风险大。以上宏观经济制度变迁对林业和林区改革和发展构成制约性的影响：随国家经济结构调整出现产业资本向金融资本过渡，注定流向高盈利部门的垄断金融资本，根本不会因为集体林区产权的分散或集中而改变其流向。因此这个时期的林业，因其业态特征客观地没有流动性、短期获利能力又远低于金融资本偏爱的投机领域，而无法获得逐步异化于产业资本的金融资本的投资。1993年就在连山西、陕西等地方政府也陷入极端贫困而无以自拔的黄土高原地区，出现了价格低到几乎可以忽略不计的“四荒拍卖”。接着，1995年8月，原国家体改委和林业部联合下发《林业经济体制改革总体纲要》（以下简称《纲要》）将“推进林权市场化”以中央政策的形式固定下来。《纲要》明确指出要以多种方式有偿流转宜林“四荒地使用权”，要“开辟人工林活立木市场，允许通过招标、拍卖、租赁、抵押、委托经营等形式，使森林资产变现”。林权市场化运作趋势明显，试点地区由最初的“四荒”资源拍卖、中幼林及成熟林转让发展到林地使用权流转等。 鉴于当时中国处于产业资本扩张时期，资本对其他生产力要素的整合能力提高，因此这个被称为“第二次林改”的林权市场化行为，导致山区资源向大户和干部相对集中，形成规模经济，目的是试图吸引外部资金进入，实现当地资源向资本转化，以促进山区经济增长。 第二次林改之后各地的事实也说明，林改利益主要由资本禀赋相对丰富的大户、干部或大款获得，而资源所有者则可以通过参与社会分工获取要素社会平均收益。而由此次林改产生的制度变革的负外部性，主要体现在社会矛盾增加和林业困境恶化，间接导致环境灾难。 社会矛盾增加是因为，从当时的资本仍然极度稀缺的宏观经济背景来看，这种通过大户来整合林区资源，以期提高林农收入和促进集体林区发展的努力显得事与愿违。其根源在于无论这些林地的产权形式发生何种变化，这种集中资源的改革还是让部分老百姓“靠山吃山”的权力被剥夺，进而引发了一系列的矛盾和群体性冲突。 林业困境恶化表现在：一方面我国需要为大量进口木材及其他林产品向其他国家支付“林价”（张道卫，2000），另一方面集体林区又出现了大量的林地抛荒。九十年代中期分税制改革后，林业税费进一步提高，在林业生产经营中，国家法定税收和部门收费已高达木材销售价格的51%以上，此外还有各级地方政府及各级林业部门对林业生产经营过程中的层层收费。林业税费越高，收购价越低，而且毁林盗伐及相关的贿赂和腐败到处发生，间接导致环境破坏。高税费最终还是转嫁到作为营林生产者的农民身上，导致了大量林地抛荒。

资料来源：作者科研团队搜集资料整理。

5.土地资源资本化机制发生根本改变

诚然，第一轮“圈地运动”中农村耕地主要被乡镇企业乱占滥用，干扰了国家建设的总体思路。1986年3月21日中共中央、国务院下发的《关于加强土地管理，制止乱占耕地的通知》中明确指出：乡镇企业和农村建房乱占耕地、滥用土地的现象极为突出，这种情况如果继续下去将会给国家建设和人民生活造成严重恶果，贻害子孙后代。但同时需要注意的另一方面是，这种农村土地内部化“农转非”的增值收益主要归乡村集体，政府几乎不能分享，却必须承担“粮食安全”责任。于是，八十年代后期，中央开始要求严格控制耕地转为非耕地，逐步将耕地转为工商业用地的权力收归国家所有。1986年，中共中央、国务院下发的《关于加强土地管理，制止乱占耕地的通知》要求全面清查非法滥用的耕地，“各级政府不得擅自下放审批权限”。1986年又以出台《土地管理法》的形式将国家对土地农转非的权力加以确定，并在1988年设立国家土地管理局，由其行使对土地非农用途的全权。

然而，就在农村集体对土地的非农使用权力被上收到公司主义的政府手中的同时，土地的商品属性也逐渐确立。1988年，《中华人民共和国宪法》（修正案）规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”正式开启了我国的土地有偿使用制度。1990年5月19B，国务院颁布实施了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，对土地使用权出让、转让、出租、抵押等问题作出了明确规定，使土地实际上已经具有商品的属性。这就从根本上改变了土地资源资本化的性质和机制——从八十年代基层农村自主发展乡村企业的生产性的“以地兴企”改为九十年代地方政府满足刚性开支的消费性的“以地生财”。土地变现遂成为地方政府最快捷的生财门路。

专栏15 “第二轮圈地运动”中的房地产开发与地方政府征地

1992年房地产价格放开后，催生了房地产市场的一时繁荣。1992年全国房地产完成投资增长117.42%，实现利润增长140.39%：1993年的这两个指标分别为164.98%，145.47%。地方政府及房地产开发相关主体都从这场经济繁荣的盛宴中分享了大量的利益。国家龚断银行的巨额货币资本在1992年后正是通过房地产开发这一媒介，即通过对国有土地所有权或使用权的有价转让，而导致资本性地租及级差地租的形成。在金融业作为媒介提供过剩资本的情况下，这种地租以房地产投资的高额回报形态实现，并迅速转入开发商手中。通过土地的非国有化运动（批租热的实质），导致房地产投资热中国新富阶层的第二桶金就是这样捞到的。 然而，又正是房地产开发业所产生的这种高利润（实质是地租），刺激了1993—1995年中国经济的繁荣。1992年、1993年两年的房地产开发经营收入分别达到528.6亿元、1135.9亿元，分别比上年增长86.1%、114.9%：提供建设用地的收入分别达到42.7亿元、83.9亿元，分别比上年增长177.9%、96.4%。 20世纪90年代初期的开发区热和房地产热带来了第二次征地高峰。1992年建设占地面积陡然上升，到1993年达到峰值27.1万公顷。1992、1993年房地产开发土地面积分别比上年增长了174.96%、96.61%。

资料来源：杨帅，温铁军：《宏观经济波动、财税体制变迁与三次图地运动》，《管理世界》，2010年第4期。

第二轮由地方政府发起的“圈地运动”，因主导力量发生改变而与第一轮大不相同，并且持续时间更长。分税制后的1994—1998年，在经济增长速度逐年下降和中央竭力遏制土地圈占的背景下，平均每年耕地减少规模仍达到21.5万公顷。

其中，1992—1995年的土地圈占高潮，大体可理解为消化1989—1991年严重经济危机而实行的制度变迁所支付的制度成本。在这次改革以来的第二次征地高峰中大规模增发货币，的确因为土地这种资源要素的大规模资本化，而在短期内被大量吸纳，并再一次实现了宏观经济的高增长，倏忽之间就使承担内外债务最终责任的中央政府跳出了1993年三大赤字高于GDP总量的危困局面。

这与上一次在八十年代大规模征地催生宏观经济高速增长有些许类似，但资本化的具体机制和途径却远不相同八十年代因乡镇企业“异军突起”而占有土地，还需要与企业的其他实物资产相结合，作为工商产业中的一种物化“资产”，并通过产业经营实现土地的增值收益。而到九十年代初，土地本身就成了被经营的对象，通过单纯的土地开发或者流转，就可以获得远高于八十年代“以地兴企”阶段的增值收益。比如，苏州市斜塘镇因苏州工业园区开发，就呈现出明显的地方政府“以地生财”的土地财政特征。在1992年至1999年8年内共收到土地出让金等收入9886.87万元，除上交国家886.60万元和结余26.61万元外，其余全部用于镇内开支——下拨村级1116.71万元，农业支出238.16万元，文卫支出491.89万元，行政支出682.61万元，公共事业支出1388.10万元，创建卫生村、镇支出449.29万元，开发建设2056.90万元，对外投资2025万元，其他支出500万元。

这还意味着：政府公司主义的内在利益结构发生变化——异化于在地产业资本（localized industrial capital），各地政府越来越少地依赖本土产业资本的增值分享，越来越多地青眯没有社区负担的外资。

由于土地资本化的机制及主导土地资本化的主体均发生了改变，“农地转非”的增值收益分配也相应发生了改变。

其一，农村集体已经不是土地资本化的主导力量，“农地转非”以后也不是转入与本地成员有关联的集体积累，而是在一次性的征地补偿后就使农民失去了与自己土地的联系。一方面地方政府代国家行使对“农地转非”的垄断权力时，获得了土地增值中的垄断性收益。在征地中，由于集体经济作为产权主体已经名存实亡，政府得以通过直接控制农村党政组织这个村级载体，极大地降低了获得土地的交易费用。根据温铁军、朱守银（1996）的调查，当时“如果以成本价为100元，则农民只得5%—10%，村集体经济组织得25%—30%，60%—70%为政府及各部门所得”，而“村集体经济所得的25%—30%往往也由村干部掌控”另一方面，1992年开始的“政企分开”及20世纪90年代中后期的乡镇企业产权改革风潮，事实上已经将20世纪80年代积累起来的、承载着集体福利及实现社区就业最大化的农村企业逐步转变为以利润最大化为导向的产业实体。集体企业依靠集体资源完成积累，而后又在改制中变成单位自有的过程，与全民企业依靠国家力量完成积累，在改革中逐步变成单位自有的过程，有着高度的相似之处。而因招商引资进入各种园区并逐渐结构化的产业资本，也没有建立起与本地福利的直接联系。

其二，不仅征地的一次性补偿收益被层层挤压，对发展收益的分享也极不均衡。相比较而言，在八十年代农村自主的生产性占地的“以地兴企”时期，土地资本化收益较多地留在了农村内部，主要用于社区福利及支农支出，同期带动了农民非农就业和现金收入的增加；而九十年代的“以地生财”收益却主要为地方政府及结构化的产业资本所分享。九十年代，一些地方政府提出“以地生财、以地兴镇”的口号。从调查的情况看，有些县级地方财政收入的20%—30%来自于土地出让收益，有些镇政府预算外收入的80%来源于土地出让收益。相对而言，这些地方在土地和资金这两大稀缺要素流出农业的同时，农业人口进入城镇的比例随着地价上升而不断下降。

长期看，占人口大多数的农民收入和消费的增长较大幅度地低于以内需为主的八十年代，逐步导致九十年代出现内需严重不足而主要依靠外需的重大改变。这虽然不符合中国产业资本进入扩张阶段的战略需求，但是政府公司主义制度与在地化产业资本共生的短视，“盲人摸象”般地顺应着经济规律，进入了下一个更具制度风险的阶段。

6.危机治理对三农影响的正反两个方面

从正面看，农村在与城市共同承接这次危机成本的同时，也因为粮价提升而提高了农民的收入水平。同时因为农民不必自带口粮进城，土地开发的高速扩张，大幅度带动了农民离土离乡的就业。

由于农民工流动人口对粗粮需求的增加而出现了1993年的低质粮食（如早釉稻）的“粮荒”，这种结构性变化在政策讨论中演化为对粮食总量不足造成通货膨胀恶化的担忧，同期城市农产品需求增长，为保证粮食供给，1994—1996年政府实行了“省长米袋子”、“市长菜篮子”等含有增加财政支农资金的工程，并连续两次大幅度提高粮食收购价格，累计提高幅度达到105%。农业的经营收入也持续增长，并在1996年提前4年就实现了原定于2000年才应该实现的一万亿斤的粮食产量目标！

但也有反面影响，在接着于1997年爆发东南亚金融危机的影响下，经济周期发生作用，城市的粮食需求相对减少，同时总人口增长仍维持预期速度。于是，从人口总量和结构两方面讲，粮食的消费需求都没有可能提前4年扩大到2000年的规模，致使粮食供给就潜伏了短期过剩的矛盾显露。当中国经济转向萧条后，随即导致粮食价格和效益双下降。

这时，农业领域的衰败趋势也在20世纪90年代后期加快显现出来了。

1992年，中国经济开始表现出了由产业型经济向资本型经济的重大转化趋势，导致经济复苏并随即转入高涨。在其带动下，农民进城务工增多，劳务性收入增加。（虽然此后的金融危机使农业就业步入又一个逆城市化的增长周期。）研究发现，进入20世纪90年代以来，第一产业就业呈现出明显的周期性增减：第一个周期是1991年到1996年，就业人数从1991年的39098万人逐年减少到34820万人，共减少隐性失业人员4278万人，减少幅度达10.94%。

总之，这次危机是建国以来历次危机中的内发型经济危机和输入型危机的过渡期，也是分水岭－－既是一个因中国产业资本逐步走向过剩而导致金融资本大规模扩张、越来越异化于产业资本的时期，也是中国开始走向外向型经济、从而受国际经济周期的影响越来越大的时期。

这次危机转嫁的成本由城市和农村共同承担。由于没有集体化作为制度条件完全向农村转嫁成本，所以，虽然经济指标恰如官方文件所言实现了“软着陆”，但在城市涌现了大量的下岗工人，而农村为反对税费和土地征占而引发的社会矛盾也开始显著地增加。城乡两个方面承载的危机代价都客观上转化为越来越多的群体性治安事件。同时，为了解决财政赤字，政府在公共服务领域继续退出，导致城市居民和农民承担了政府退出公共品领域的大部分成本。